國家治理:中國能從新加坡學習什麼?

  新加坡在執政黨的強力推動下,從“嚴刑峻法”做起,一步一步紮實推進法治國家與法治社會的進程。從而在全社會樹立起對憲法和司法的崇高權威和威信。

  當今新加坡輝煌的治理成就令世人驚歎,然而在1965年,當新加坡被驅逐出馬來西亞聯邦,被迫獨立建國時,新加坡經濟還是相當落後,人均GDP還不足320美元。而到了2012年,在國際貨幣基金組織公佈的世界各國人均GDP排名中,新加坡以人均49922美元超過美國。[①]除了巨大經濟發展成就之外,如今的新加坡也是全球公認的法治嚴明、社會和諧、文明優雅的治理典範之現代城邦。新加坡成功有效的國家治理經驗,值得現代化轉型之中的中國政府加以借鑑。

  一、新加坡國家治理的祕訣是什麼?

  從現代化進程中國家治理的視角來看,在全球競爭的現代化進程中,促進一個國家發展和有效治理的因素必定是多種多樣。新加坡的國家治理的祕訣,從制度性因素來説,簡要歸納為以下幾點:

  第一,強而有力的執政黨。新加坡人民行動黨自1954年成立、1959年執政以來,一直是主導新加坡國家治理和現代化進程的執政黨,這是一個具有極高現代治理能力、發展意識的執政黨。李光耀領導下人民行動黨,更是表現出超強的組織能力和治理能力。但人民行動黨歷來注重黨員質量,從不公開黨員數量,據有關研究,黨員數量不會超過2萬,只佔新加坡500萬人口的0.4%。

  第二,小而廉潔的政府。新加坡政府嚴格説來只有“一個半”層級,即“一箇中央政府”加上“半個人民協會”。新加坡政府除總理公署外,只有14個政府部門。總理和各個部長都可以直接面對社區和民眾。[②]人民協會是新加坡政府成立和主導的半政府性社會組織,是政府聯繫和溝通民眾的主要制度渠道。新加坡擁有一個規模小、效率高、執行能力強的高效政府,是其國家治理能力中執行力的保障。

  第三,制度化的政府與民眾溝通機制。新加坡政府制定一系列制度規定,強制性保證執政黨和政府人員如何做到與民眾溝通的日常化、制度化。這主要體現在人民協會的溝通功能和議員接待選民日的制度實踐中。制度化、順暢的溝通渠道和制度機制,保證了執政黨及其政府與日益強大的公民社會之間的及時有效溝通和協調。這也是人民行動黨長期執政、保持民意支持的根本制度保障。

  第四,對法治規則的高度認同。新加坡在執政黨的強力推動下,從“嚴刑峻法”做起,一步一步紮實推進法治國家與法治社會的進程。從而在全社會樹立起對憲法和司法的崇高權威和威信。包括執政者在內的全體公民對法治規則的高度認可與遵守,尤其是執政黨和政府對法治的真心認同和尊重,使新加坡成為全球法治程度最高的國家和地區之一。如李光耀就在遵守法治規則方面率先垂範,遇到涉及李光耀本人名譽或財產方面的媒體輿論等事件時,李光耀不是用其總理的政治權力或政治威望去“擺平”對方,而是訴諸法律途徑解決紛爭。據李光耀父子的代表律師的不完全統計,截止2006年,李光耀僅以誹謗罪為由向法院提起的訴訟就達24次。[③]

  二、新加坡政府聯繫民眾的組織體系

  現代化的治理,需要政府與民眾的有效溝通和協調,新加坡的基層社會治理,主要依靠兩大制度:人民協會和人民行動黨的基層黨組織。

  人民協會在溝通政府與民眾、鞏固政府執政基礎上起着關鍵作用。人民協會組建於1960年,是一個由政府主導建立的覆蓋全國各個社區的組織,它的主要職能在於從上到下將政府的資源分配到各個社區的公共設施和民眾手中,並從下至上將各個社區民眾的意見反饋給政府,管理和協調所有的基層組織體系和日常運作。

  人民協會下屬三種類型的組織:第一是居民委員會或鄰里委員會,主要負責瞭解民眾生活的日常情況,協助國會議員和公民諮詢委員會推行和促進整個選區的福利設施;第二是社會發展理事會或民眾聯絡所,它的主要職責是給公眾提供方便、低廉的各種公共服務或社會福利,其所提供的服務大到孩子教育、老年服務,小到娛樂健身、各種才藝輔導班,可謂無所不包、應有盡有;第三是公民諮詢委員會,它是自上而下傳達政府政府,以及自下而上反映民意的組織渠道,是新加坡基層社會治理體系中的核心組織。[④]

  人民協會雖然由政府主導建立,但它最多隻能算是一個半政府性質的組織。人民協會的領導者由所在選區的人民行動黨的國會議員擔任,但是他並不會干涉人民協會的日常工作。一般而言,人民協會的日常工作是由退休的政府官員、社工、各種NGO組織來具體負責。據我們考察,人民協會在新加坡的運轉非常順暢,它既向各個社區的民眾提供了高福利,又向政府傳遞了各個社區的民意,將國家與社會緊緊聯繫在一起,對於社會穩定功不可沒。

  人民行動黨的基層組織也是聯繫人民和選民的制度化組織體系,人民行動黨的國會議員一般都會身兼他所在選區的黨支部主席,他們每週都會提前告知時間、地點,在社區內定期接待民眾,這已經成為人民行動黨一項固定不變的制度化規定。同時,人民行動黨還規定現任本黨的國會議員必須在就任的兩年內遍訪自己選區的所有住户,蒐集他們的意見,解決他們的困難,這就為許多不便出門的老、弱、病、殘人士提供了表達意見的機會。

  在我們考察時,有一位單身母親因為經濟拮据交不起電話費,也來找議員反映情況。可見,民眾對於這些制度也是非常信任和認可。

  三、新加坡議員“密切聯繫羣眾”的制度化機制

  新加坡官員或議員的“密切聯繫羣眾”的制度化機制,同樣也是公開透明、精細到位。切實保證了新加坡執政黨及時準確地瞭解民意,及時高效地服務民眾。這是自1959年執政以來,人民行動黨長期執政,人們行動黨政府高效廉潔的基礎性保障。人民行動黨及其政府,制定了一系列制度性規定,確保執政黨高官和執政黨議員“紮紮實實”地“密切聯繫羣眾”:

  1、人們行動黨議員必須接受選區選民五年一次的“檢驗”

  新加坡的政體實行的是議會民主制,政府由國會中多數黨組閣,政府總理及部長由多數黨議員出任。自新加坡建政以來,人民行動黨一直就是執政黨。但人民行動黨執政的合法性卻來自一人一票的國會選舉。

  在2011年5月的國會大選中,執政黨只有在27個選區(12個單選區,15個集選區) ,87個國會議員席位的爭奪中,贏得過半數或絕對多數,人民行動黨才可繼續執政。而在每一個選區中,都有反對黨組成的競選團隊和人民行動黨進行激烈競爭。人民行動黨只有精心挑選精明能幹,且能密切聯繫選區民眾的本黨候選人,方有可能贏得勝選。所以,人民行動黨的議員要想獲得連任,特別是部長議員要想繼續擔任閣員,就必須時時刻刻保持和自己所在選區人民羣眾的“血肉聯繫”,這樣才可通過五年一次的“大選檢驗”。

  然而,就是在人民行動黨保持高度警覺、勤勤懇懇服務民眾的情況下,在2011年5月的大選中,以外交部長楊榮文為首的人民行動黨5人集選團隊,在自以為勢在必得的阿裕尼集選區,完全輸給了工人黨團隊。因為選民的這一“最終檢驗”,不僅人讓內閣大員楊榮文失去了國會議員的資格,也連帶地失去了繼續擔任外長的資格,只好退休回家。

  2、人民行動黨議員必須定期到選區深入聯繫民眾

  除了五年一次國會大選的最終檢驗以外,當選的國會議員,不論是執政黨的議員,還是反對黨的議員,都必須定期地到各自的選區去深入地聯繫民眾、服務民眾。這些行動當然不是“走過場”、更不可能是“裝樣子”,因為日常生活中聯繫羣眾的“緊密程度”,最終決定着大選投票的取向,決定着官員或議員的“官位”和“利益”。人民行動黨自1959年執政以來,形成了一系列“雷打不動”的剛性制度,即執政黨議員必須遵守的“密切聯繫羣眾”的制度規定:[⑤]

  第一,議員必須每週一次到選區接待選民,瞭解情況並解決問題。

  時間一般在業餘時間或晚上,每個議員接訪的具體時間可以自己來定,由這一選區的本黨基層支部來協助完成。議員在一個簡單的桌子前,一個接着一個地耐心接待民眾,從入學、就業,到看病、住房等各種各樣的問題,議員是有問必答,能當場解決的問題,就當場解決,不能解決的問題,登記下來提交有關政府部門解決,議員接待訪民的場所被形象地稱為“民事診所”。這一制度,連總理也不能例外,李顯龍總理也必須在自己的選區——德義區,每週三晚上(除了國事活動)接待選民並提供幫助,一年接待人數以千計。一般接待前會有廣告單通知民眾,接待只有開始時間,直到接待完最後一個訪民,才能結束。

  第二,議員候選人或當選議員必須逐户走訪選民,廣泛瞭解民眾生活實際。

  遍訪居民,是執政黨國會議員制度上規定的當然義務。在大選提名後、正式投票前,議員候選人必須逐户遍訪選民,相互熟悉並瞭解情況。新當選議員每年必須進行一次逐門逐户訪問,民眾意見可以通過國會議員直接到達國會和內閣。現任國會議員必須在兩年內遍訪自己選區的選民,訪問次數由議員決定。一般在週日晚上走訪,逐户敲門,向選民説明來意,有問題就記錄下來,無問題遞張名片、説聲道謝就離開。如果選民不在家,就留下一張印有中英等四種文字的小貼紙,告知居民,議員已來過,如需幫助,請在每個星期議員接見選民日前來會談。

  總之,通過以上主要的制度機制,新加坡執政黨議員及官員的“聯繫羣眾”情況如何,其最終的監督評價權、獎勵懲處權是要落在“人民羣眾”的手上。每一個作為選民的民眾,能夠在每週一見的議員接訪活動中,在接訪意見的反饋實施效果中,在經常可見的逐户遍訪活動中,最有發言權地切身體會到議員的“聯繫羣眾狀況”,也能最終決定一個議員或官員的“升遷去留”。制度化的“密切聯繫羣眾”的機制,使新加坡政府與民眾,上下通暢、溝通及時,也是人民行動黨能夠保持長期執政的基礎性制度。

  四、新加坡如何保證官員或議員不濫用權力?

  在“透明國際” 連續公佈的全球清廉指數排行榜中,新加坡官員的勤政廉潔舉世公認,多年來新加坡政府的“清廉指數”世界排名前五,亞洲第一。新加坡清廉指數為什麼如此之高,主要得益於其嚴格、周密的腐敗控制機制,而這也足以保證國家公務員、國會議員、人民委員會工作人員等相關人員的清正廉潔。

  首先,新加坡擁有詳細、嚴厲的反貪腐法律,且這些法律的適用範圍非常廣泛,不僅僅侷限於公務員,如新加坡1960年頒佈的《防止貪污法》對“報酬(賄金)未作最低金額的規定。就是説,在一定的情況下,給予或接受1元錢,都可以算作行賄或受賄。行賄受賄10元就要坐牢,就可能失去數十萬元的退休金。[⑥]其次,新加坡擁有可以説是全球權力最大的反貪機構——“貪污調查局”。按照規定,反貪機構只對總理(或總統)負責,不受任何人管轄或干涉,並且擁有着獨立、完整、祕密的調查權,具體包括:逮捕權(即使無逮捕證也可逮捕與犯罪有關的任何人)、調查權(在執行重大任務時還有特別調查權)、搜查權(在必要時可依靠武力進行搜查)、獲取財產情報的權力(屬於相關人及其配偶、子女的一切動產和不動產)、不明財產調查權(不能令人滿意地説明其來源或合法所得,即被推定為犯罪所得);第三,新加坡特別注重規範國家相關工作人員的行為,其中有許多嚴苛的規定,比如不許接受公眾的禮物、迫不得已接受禮物需要報告並上交、必須實時記錄自己活動過程以備核查等。還有新加坡制定了非常嚴格的財產申報規定,公務員在被錄用、調動和升遷時,以及每年年終都要申報自己的財產,不能有絲毫馬虎或不清楚之處,以備隨時審核或查用。

  同時,新加坡國家治理中高度嚴明的法治化程度,也是新加坡政府廉潔和社會清明的根本原因和社會基礎,這主要體現在全社會對完善規則的追求以及對法治的推崇上。眾所周知,新加坡既有維護社會公序良俗的鞭刑,也有一套嚴密的預防、懲治腐敗貪污的法律制度。除此之外,在土地補償、拆遷安置、城市規劃、公共衞生等幾乎所有領域,新加坡可以説都是立法先行、依法而行,是一個高度法治化的現代治理體系。

  還有,新加坡法治社會的形成,還要歸功於新加坡第一代領導集體的不懈努力。在以李光耀為代表的新加坡第一代領導集體中,許多人都有着在西方研習法律和從業律師的經歷。當人民行動黨執政後,李光耀等領導人始終抱有堅定的法治理念,同時憑藉團結和強勢的執政黨及其政權,一直持續不斷地堅決推進法治國家的建立與法治體系的完善。

  例如,新加坡的許多領導人都能以身作則,嚴格遵守法律制度。眾所周知,李光耀經常起訴國內或西方媒體侵犯自己的名譽或權利。通常來説,貴為一國總理,只要稍微動用手中的公共權力,無論大事小事都可能悄然“擺平”,根本不需要勞師動眾、不厭煩地走法律程序,但是李光耀沒有這樣做,而是堅定地維護憲法和法律的權威,嚴格按照司法程序,用訴訟打官司來解決問題。這在一定程度上也為新加坡民眾做出了遵守法治規則的最高示範。

  然而,新加坡的國家治理並非完美無瑕或毫無問題,尤其在當前全球化和民主化的衝擊下,新加坡政府及人民執政黨也遇到了一系列的挑戰和治理問題。

  簡單來説,主要存在兩大挑戰,並且這兩大挑戰都與年輕人有關。第一個挑戰是政府及執政黨如何吸引年輕人,以補充新鮮血液。在經濟發展、社會穩定的大背景下,現在的新加坡年輕人擁有者非常多的職業選擇,並不都一窩蜂地想當公務員。這種情況下,政府和執政黨就都面臨着如何吸引年輕人加入的問題。

  第二,隨着“80後”、“90後”逐漸成長起來,人民行動黨在能否繼續執政上也面臨着前所未有的挑戰。新加坡的年輕一代大多生長在良好的環境中,普遍都追求多元、個性、自主的價值觀,很少具有老一代新加坡人那種在困境中形成的發展壓力和國家危機意識。這樣一來,就為反對黨贏得更多的選票提供了社會基礎和競爭機會。

  就在最近的新加坡2011年5月大選中,反對黨前所未有地獲得了國會中的6個席位,有近40℅的新加坡人將選票投給了反對黨。對於年輕人帶來的挑戰,人民行動黨也已有清醒認識。大選結束後,新加坡前領導人李光耀和吳作棟突然宣佈辭去內閣資政和國務資政。在聲明中,他們説道,隨着新加坡年輕一代希望獲得更多的參與決策權,現在面臨着一個“新的政治局面”, 所以他們決定離開內閣,讓更年輕的內閣成員團隊聯繫並接觸年輕一代,塑造新加坡的未來。可見,未來屬於年輕一代,最終是年輕人決定着新加坡未來的政治走向,也決定着未來新加坡現代治理的發展和成效。

  參考書目

  [①] 匡導球 著:《星島崛起:新加坡的立國智慧》,人民出版社,2013年版,第20頁。

  [②] 【澳】約翰·芬斯頓 主編:《東南亞政府與政治》,張錫鎮 等譯,北京大學出版社,2007年版,第271頁。

  [③] 由 民 著:《新加坡大選:人民行動黨為什麼總能贏?》經濟管理出版社,2013年版,第192頁。

  [④] 呂元禮 等著:《魚尾獅智慧:新加坡政治與治理》,經濟管理出版社,2010年版,第242-247頁。

  [⑤]匡導球 著:《星島崛起:新加坡的立國智慧》,人民出版社,2013年版,第91頁。

  [⑥] 呂元禮 著“《新加坡治貪為什麼能?》,廣東人民出版社,2011年版,第90頁。

責任編輯:常曉宇

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