中國城市行政中心遷移情況報告

  ·東南與西北方向是行政中心遷移的主要方向,而往西南與東北遷移的數量較少。長春和成都則嚴格按照中軸線往正南遷移,算是特殊案例。

  ·從各城市的遷移目的看,絕大多數是為了城市拓展,加快城市化進程,普遍表述為“產業集聚,結構調整,空間佈局優化”。

  ·一旦行政中心轉移到新址,周邊的地價和房價一定上漲,形成資本窪地。除雲集的地產開發商外,許多被拆遷農民借新區建設也想“大賺一筆”。

  ·因為地方幹部仍普遍存在政績觀上的問題,反映在行政中心遷移上就出現許多輿論上的爭議。

  大公研究院政經觀察員 肖松鶴

  進入六月,有關京津冀一體化的話題又被熱炒起來。6月13日,有香港媒體爆料稱,北京市政府等黨政機關將遷往通州,全力打造通州為行政副中心,大大紓解首都非核心區功能,為京津冀協同發展打開局面。接着,三省市陸續召開黨委常委會議,學習《京津冀協同發展規劃綱要》,通州和保定也傳達學習。《綱要》具體方案呼之欲出。

  不同於去年3月保定首都副中心概念的泡沫,這次北京市四套班子搬遷到通州或已經板上釘釘。現在輿論討論的重點,開始轉移到遷移之後怎麼辦的問題。這就涉及到對城市行政中心遷移的原因、過程,和效果等的考察。大公研究院以住建部公佈的中國70個大中城市為考察範圍,以期較為全面地反映當前中國城市行政中心遷移的圖景。

  一、遷移城市分佈

  為了方便考察,我們將時間範圍限定為青島市政府搬遷的1994年至今。大公研究院統計發現,70個大中城市中,有34座城市已經、正在和計劃搬遷。城市分佈與狀態示意圖如下:

\

  其中,已遷移的城市有呼和浩特、青島、昆明、上海、長春、哈爾濱、深圳、貴陽、西安、南昌、泉州、合肥、濟南、成都、寧波、桂林、海口、丹東、牡丹江、無錫、徐州、煙台、洛陽、平頂山、南充;正在搬遷的有包頭、杭州、南京、蘭州;規劃中的除北京外,還有瀋陽、石家莊、鄭州。

  分省來看,山東與河南各有三座城市,內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江和四川各有兩座,餘下省份各一座。分地域來看,西部省份共9座,中東部與東北省份共25座。

  二、遷移時空

  從1994年5月青島市政府遷移算起,21年間34座城市行政中心遷移時間與距離如下:

\

\

  結合34座城市的遷移時間與距離,又繪製如下關係圖:

\

  上述圖表可以看出,從1994年到2004年十年間,完成行政中心遷移的城市有7座,2005年至2014年不到十年間,完成遷移的達到了20座。另外一個有意思的現象是,隨着時間推進,行政中心遷移的距離也在逐漸拉大。2005年之前,行政中心遷移的距離最多不超過10公里。2005年之後,遷移距離開始不斷突破10公里,這次輿論關注的北京,其政府新址所在地通州潞城鎮距離現址29公里,一舉打破了2011年底昆明市政府的紀錄。但是正在陸續遷移職能部門的蘭州市,其政府新址在離主城區四十多公里的蘭州新區,這樣長的距離未來或難有城市再突破。

  這些情況可以做多種解釋。一是隨着時間的推移,城市的城建範圍在逐漸擴大,而要進一步拓展,就需要向更遠的距離遷移行政中心;二是不同於市場經濟早期城市“自由生長”的狀態,經過一段時期城市佈局的穩定後,新區/新城的拓展勢必需要更多行政手段推進,政府遷移便成為最普遍的方法;三是2003年國務院下發的18號文件明確了房地產業作為國民經濟的支柱產業,同時中國的城市化進程正在加速,政府 資本共同推動了十幾年來行政中心遷移與新區建設的熱潮。


  大公研究院又結合遷移方位繪製了示意圖。雖然行政中心的遷移是依託每座城市的具體佈局而定,但從整體分佈上看,行政遷移的方位還是有重點,並非均衡。東南與西北方向是行政中心遷移的主要方向,而往西南與東北遷移的數量較少。長春和成都則嚴格按照中軸線往正南遷移,算是特殊案例。

  三、遷移目的和形態

  從各城市的遷移目的看,絕大多數是為了城市拓展,加快城市化進程,普遍表述為“產業集聚,結構調整,空間佈局優化”。政府駐地走到哪,產業、商業資本自然就走到哪,產生集聚效應。

  絕大多數之外,上海和深圳是較為特殊的案例。從遷移距離和方位看,兩者都是在已經較為成熟的城區內部進行功能和佈局調整,不是在外部拓展。例如上海在1995年7月將市政府從外灘12號(匯豐銀行大樓)遷至人民大道,恢復外灘的金融街定位。這一遷移的背景是1986年10月國務院批准的《上海市城市總體規劃》,城市各區域功能定位和多中心-衞星城佈局都在規劃中體現。此外,上海歷史上的多次政府遷移也為日後的多中心發展奠定了基礎。

  北京市作為首都,與絕大多數行政中心遷移的邏輯並無不同,但因為首都的獨特屬性,加上新政府駐地處於京津冀三地交界地帶,使得北京的行政中心遷移的目的更為複雜多元:改變北京長久以來單中心發展形態,打破行政壁壘使京津冀三地協調發展,還有為整個國家的區域融合和城鎮化發展起到帶頭實驗、積累經驗的作用。

  就政府本身而言,多數城市遷移的目的也是為了把原來分散在市區內的各個職能部門整合起來,並與市民公共服務結合在一起,力圖打造服務型政府。例如深圳、無錫,和計劃遷移的杭州,就是將市民中心與政府合二為一。鄭州、丹東等也規劃在新區內打造公共行政服務中心。其他如大型體育設施、圖書館、城市規劃館、會展中心等也通常佈局在行政中心周圍,形成配套設施。

  從遷移距離來看,各城市行政中心遷移後新區/新城與主城區的關係也是各不相同。通常來看,如果遷移距離小於十公里,新行政中心所在地與主城區之間關聯性較強,經過發展之後這片新區能與主城區結合起來,所謂“新區擴展與融合”。例如青島市在1994年向東遷移政府駐地後,經過20多年發展,政府周邊地區已經與德國殖民時代的老城區完全融為一體,看不出政府經過遷移的痕跡,並且進一步輻射使青島城建向東擴張。

  如果距離大於十公里,新行政中心與主城區的關聯性就開始走弱,前者變成一個相對獨立完整的新城區,與主城區遙相呼應,通過公共交通彼此產生聯繫。例如昆明、貴州、桂林、蘭州和石家莊。許多城市為了行政中心遷移也進行了行政區劃調整:昆明2011年9月撤呈貢縣改為呈貢新區,貴州2012年11月調整撤併兩區成立觀山湖區,桂林2013年4月撤臨桂縣改為臨桂新區,蘭州直接獲批國家級新區打造蘭州新區,而正定新區所在的正定縣有傳言也會撤縣改區。上述這些遷移形態可概括為“新城打造”。當然,以上兩種形態與遷移距離不是嚴格對照,還要視整個城市的佈局。

  四、遷移過程

  1.公共交通

  大公研究院收集數據發現,34座城市的行政中心遷移過程並無嚴格規律可循。有的是先遷過去再逐步開發,有的是所遷入區域相對完善後再遷入,有的無法清晰地去辨認誰的影響因素更強,是在互動的過程中逐漸發展。

  這其中,打造公共交通對新區建設非常關鍵。數據顯示,34座城市中有12座已有軌道交通線路通往新政府駐地或所在範圍,具體進度如下圖:

\

  圖中黃字表示該城市行政中心正在遷移,紅字表示還在規劃中。可見,公共交通的進度與政府遷移的進度並不完全一致,有些還非常滯後。部分不適合建軌道交通的城市,就遷移至與現有機場,或建成和在建的高鐵站等跨區域交通設施較近的位置。例如蘭州新區,就是直接在蘭州中川機場旁邊規劃建造,目的就是要依託航空港另起爐灶打造又一座新城,與蘭州老城區不再有直接關係。

  2.原址使用

  行政中心遷移後,人們很關心的一個問題就是原址做什麼用途。大公研究院梳理髮現,遷移發生後原址功能大致可以分為五類:市中心商業用途(大型購物中心、寫字樓、高層住宅、酒店等);原址市轄區的黨政辦公地;繼續承擔部分行政職能,如深圳市政府遷移後原址繼續留作市委辦公,青島市政府遷移後原址留作市委和人大辦公;銀行總行或分行,例如前面介紹的上海市政府遷移後,原址現為浦發銀行總行;公共性廣場,具體分類如下圖:

\

  因為市政府原址往往位於市中心核心地段,地價不菲,因此在政府遷移之後,原址變成各種商業用途就成為最常見的類型,在27座明確原址用途的城市中佔了11座。操作手段通常是爆破或拆遷原行政辦公樓,然後在此基礎上建設新的商業項目。少數則是從原址辦公大樓遷出行政職能,新的職能進駐交接,如南昌市委市政府遷出南昌經濟大樓後,東方豪景花園酒店進駐營業。

  五、遷移成效

  行政中心遷移後,新區/新城建設的成效到底如何?絕大多數情況下,無論是城建在先遷移在後還是相反,一旦行政中心轉移到新址,周邊的地價和房價一定上漲,形成資本窪地。除雲集的地產開發商外,許多被拆遷農民借新區建設也想“大賺一筆”。

  一般而言,行政中心遷移後形成的新區/新城通常需要五到十年的時間才能形成較為成熟完善的綜合體,有產業,有居民,有交通,有教育醫療等;基本達到老市中心的成熟度則需要二十年以上(參考青島)。因此,在2005年之後隨行政中心遷移建設的新區/新城,到目前為止仍在成熟完善中的仍佔了多數,2010年後開始的則大部分還在大規模建設中。因此,短時間內出現“鬼城現象”實屬時間問題,並不代表遷移本身有問題。2013年有外媒曾報道指出鄭東新區是鬼城,後來經過磨合期後現在鄭東新區已經人丁興旺。

  但這並不代表遷移就沒有問題了。事實上,因為地方幹部仍普遍存在政績觀上的問題,反映在行政中心遷移上就出現許多輿論上的爭議。

  最典型案例是昆明市政府遷至呈貢新區。這是已落馬政壇明星官員仇和主政昆明時期留下的遺產。2011年7月,國務院批覆昆明市政府由盤龍區東風東路搬遷至呈貢區錦繡大道。但在此之前,仇和就已經開始規劃打造呈貢新區多年了,地鐵也在搬遷前開通,政府行政職能也在國務院正式批文前陸續遷移過去,進一步發揮行政力量的外溢效應。但呈貢新區的建設遭到了很多爭議,首先認為新城區的建設會對滇池進一步污染;其次新區的建設被認為是勞民傷財,建成後各種產業沒有及時跟進,成了“鬼城”,而且落下大量政府性債務;再次,新區的面積攤的太大,過於零散,集中度低,且與主城區距離較遠,關聯度弱。

  實際上,呈貢新區出現的問題在其他城市行政中心遷移過程中都不同程度存在。例如,呼和浩特和牡丹江政府在遷移後都碰到了拖欠施工單位工程款的問題;瀋陽市因為政府態度搖擺不定,使得計劃新址遷入地渾南新區的樓盤價格一路走跌,引得開發商不滿。最近《中國經濟週刊》調查稱,遼寧丹東市政府所在新城區不僅存在拖欠工程款問題和銀行欠款,還面臨拆遷補償問題,使得新區產業項目陷入停滯。

  至於新區規劃面積攤大、零散、集中度低的問題,幾乎所有新區/新城都存在,並且這種規劃思維似乎短期內不會改變。中國的徵地成本相比許多發展中國家要低的多,其優勢在於能夠集中力量進行城建和基礎設施建設,快速推進城鎮化。但由此暴露的問題就在於土地規劃使用上普遍的粗放浪費,這從衞星地圖上可以直觀地觀察到。因為是政府行為,所以輿論在每次有城市完成行政中心遷移之後基本上把關注點聚焦在新建的辦公大樓上,並指責大樓佔地過大,工程豪華,高高在上,不接地氣等。

  結論

  通過對以上各項數據的呈現與分析,我們可以總結出以下幾點。

  首先,城市行政中心的遷移是近二十年開始逐漸發生的事情,從較長的歷史時段來看,仍然算是一個新鮮事物。城市行政中心遷移的背後,是中國城市化進程二十多年來的大規模突進。但因為中國城市化的歷史很短,城市建設經驗不足,同時社會對城市化的要求又很強烈,因此在實踐中出現了不少急功近利的現象,這或需要另外一個二十年來逐漸完善。

  其次,隨着城市建設的不斷擴張,行政中心整體的遷移距離也在延長。但每座城市形態各異,遷移距離顯然不是越遠越好。如果相比主城區城建半徑遷移距離過遠,就會出現與主城區聯繫不足、城市化進度超過產業化與市民化的現象。問題積累下去,就會出現地方債務高企、鬼城現象、拆遷補償等常見問題。北京市作為首都,其獨特屬性決定其行政中心遷移的獨特性。因此,每座城市在考慮行政中心遷移過程中,一定要結合自身實際情況制定規劃,明確遷移目的,預估遷移後新區/新城的發展成效,不可輕易照搬已有案例。

  再次,因為行政中心遷移是政府行政力量在主導,因此,地方幹部在其中的角色就尤為重要。但正如之前提到的,地方幹部仍然普遍的唯經濟增長政績觀,導致在行政中心遷移和新區建設過程中出現大量問題,以至於新區成了另一個攤大餅的場所。就幹部本身而言,腐敗現象也容易在其中滋生,仇和就是典型案例。另外,在遷移決策過程中,政府與市民也缺乏充分溝通。因此,未來如果有城市計劃行政中心遷移,資金使用與決策過程資訊的公開也是必須強調的重點。


歡迎關注政經週報

周邊地區能從行政中心遷移中獲得紅利麼?

河南鄭東新區

  大公研究院政經觀察員 方樂迪

  據説,北京要遷移行政中心了,地點是毗鄰河北廊坊與天津武清的北京通州區。無論是私下裏的傳言,還是官方一些曖昧的宣示與動作,讓一切都看上去那麼真實。通州的人關心自己的房價,與通州接壤的地區則想分享行政中心遷移的紅利。但大公研究院分析以往的案例後認為,行政中心遷移的紅利外溢並不容易,至少在行政、基礎設施以及產業三個層面要做好充足的準備,才可能保證形成良性的紅利外溢。

  行政中心遷移的發展路徑

  在行政力量仍佔主導力量的內地,行政中心遷移是一種較為普遍且容易成功的方式。若執行得當,此種方式可盤活城市和區域內的資源,優化城市佈局並帶動區域發展。

  省市級的行政中心遷移並不是新鮮事,尤其是省會城市。與北京類似,省會城市行政中心也是雙行政中心的層次結構,即省會一方面有省級行政中心,另一方面也有本市的行政中心。最近一波省會行政中心遷移發軔於上個世紀90年代末至21世紀初的幾年,諸如西安、成都等省會城市都在這個階段提出了各自的遷移計劃並逐步落實。

  鄭州則是為數不多省級行政中心與市級行政中心背向遷移的省會城市。鄭州在2013年就提出“東移西擴拉大城市框架”的戰略。其中部分市級行政機關將西遷到政上新區,而鄭東新區的白沙組團則被規劃為明確有“省級行政中心為核心職能”(《鄭州市鄭東新區白沙組團總體規劃(2013~2030年)》)。

  通過對於西安、成都以及鄭州三座省會城市遷移路徑的分析看,省會城市行政中心大抵都會遵循着相同的路徑,即原城市中心飽和(發展和涵養新區)——行政中心遷移——進一步帶動新區發展。

  行政中心遷移遵循着這樣的發展路徑,而上述路徑最終目標是指向區域一體化與城市羣建設。省會之於一省,除了有政治中心的作用外,往往還扮演着區域內經濟領頭羊並輻射周邊的作用。簡而言之,一省經濟好不好,全看省會車頭帶(在一些區域發展平和地區,這種輻射影響力正在減少)。  

(來源:作者自制)

  行政中心遷移,被視作完善城市佈局、帶動新區發展的捷徑。於重要省會而言,行政中心遷移不僅只是解決所在地的城市結構與新區發展,更重要的佈局在於促進一體化和形成都市羣。無論新區建設還是行政中心遷移,都是扮演了一體化與城市羣(聚合-輻射)催化劑的角色。行政中心遷移路徑的進一步深化,還形成了另一種軌跡:行政中心遷移——新區進一步發展——城市一體化的聚合——都市羣的發展——輻射與帶動周邊。  

(來源:作者自制)

  城市羣都會有一個或者多個核心城市來推動城市羣的發展,通過上圖來看,省會城市往往是城市羣中當仁不讓的核心城市,故而做大做強城市羣就先要做大做強省會城市,以聚合力量形成對周邊城市的輻射。即便首位度提高預示着城市間的不平衡,但在官方文件中都提及要提高省會城市的首位度(該指標用來量化排名第一城市與第二名城市在人口和經濟等數據的差距,首位度越高,差距越大),這也是因為看重省會城市發展對於都市圈的帶動作用。

  城市面積也是一個很關鍵的因素,城市面積較小的省會,會希冀通過周邊一體化帶動城市面積的擴大,從而做大城市。而一些巨無霸城市則無須通過這種一體化方式來帶動城市圈發展。  

  

  

  

圖1、西安、鄭州、成都、北京四地城市面積示意圖(來源:網路)

  通過上圖看,相較北京和成都,陝西省會西安與河南省會鄭州的省會面積相對較小,其中鄭州還不及北京的一半,故而這些城市有向周邊進行一體化發展的內在需求。同時與其一體化的城市本身也有着相對優勢地理位置,例如咸陽和西安城區相距20多公里,而開封市中心距鄭州市中心72公里,兩城市邊界處相隔不足40公里(城鐵修建後兩地通勤耗時縮減到19分鐘)。

  無論是西鹹一體化還是鄭汴一體化,最終都指向融城、做大、聚合,進而形成輻射力並帶動都市圈的發展,即拉大城市框架,培育新的增長極。這類模式的特點是“城市內疏散跨城市融合”,在城市內部通過遷移結束“攤大餅”式的城市建設,以遷移行政中心盤活跨區域交界地塊,帶動城市間的融合。

  鄭州便是這類融合模式的代表。在2000年初,排在城鎮化率倒數第二位的河南,提出了鄭東新區概念,並以此為抓手帶動全省的發展。經過十餘年的發展,向東的新區進入發展的良性軌道,省級行政中心遷移到此也水到渠成。2009年1月12日,河南省十一屆人大二次會議上,時任省長郭庚茂代表省政府向大會做工作報告時表示,河南將統籌“鄭汴新區”規劃佈局,推動“大鄭東新區(新的省級行政中心即在此版塊的白沙組團內)”和“汴西新區”加快發展。

  成都雖然也依託天府新區推動都市圈的一體化,但與西安和鄭州不同,其操作上沒有以“吞併”城市為方向的融城和一體化,而是更趨向於產城融合為方向。成都與其周邊城市有一定的產業互補,例如作為天府新區重要部分的資陽就與成都龍泉驛形成了產業互補的差異化發展,一個重點發展商用車,一個着力做強乘用車,形成產業互補,共同促進汽車千億產業集羣建設。

  什麼在影響着紅利外溢?

  在開封和鄭州交接地帶的中牟縣,憑藉其獨特的區位優勢(兩市加一縣)成為鄭汴一體化的贏家。在鄭汴新區(總面積約2077平方公里)中,中牟佔了近四分之三。憑藉鄭汴一體化,中牟形成了大量的產業聚集。

  行政中心順利遷移與跨區域的新區健康發展,是保證一體化以及紅利外溢的關鍵動作。正所謂一分部署九分落實,行政中心遷移帶來的外溢紅利並非那麼容易得到。大公研究院認為,行政力量、基礎設施與產業發展,是影響行政遷移紅利外溢的三大關鍵性因素。

  (1)行政力量

  在內地,權力依舊主導着資源分配。故而,行政力量仍起着十分關鍵的作用。在區域一體化過程中,行政力量能夠在多大程度上推動一體化,將直接影響一體化以及行政遷移紅利外溢的成果。

  涉及到跨城市的融合方面,若兩城市差距較大,較小城市的融合意願更強,行政阻力較小。反之,兩城市之間則有可能遭遇較大阻力和博弈,例如在陝西省,西安與咸陽的融合就曾遭遇了這樣的困境。

  西安之於咸陽的首位度並沒有鄭州之於開封高。單純從2014年年度經濟指標看,咸陽的GDP為2150億元,位列陝西省第三位,西安則是5474億元。而鄭州GDP則是開封的五倍之多。

  這種經濟力量的差距也左右了行政力量的博弈。所以在省一級力量介入之前,西鹹新區和西鹹一體化的發展較為緩慢,而設立西鹹新區也並沒有較好的完成一體化的任務,反而行成了西鹹新區、咸陽與西安三足鼎立行政格局。

  由於缺乏更高層級行政力量的介入,西鹹一體化的發展甚至呈現了“背向發展,遠離西鹹”的情形。西安打造了渭北工業區,咸陽搞北塬新區,西安市往東北方向發展,咸陽市往西北方向發展,兩者都不是往西鹹新區方向發展。不過,咸陽的北塬新城並沒有建設起來,原本定位為承擔咸陽主城區功能拓展的北塬新城,變更為“大西安(咸陽)文化體育功能區”。

  省級層面也介入了一體化的進程中,通過收權的方式來統籌發展。“陝西省推進西鹹新區建設工作委員會辦公室”的牌子被摘下,換上級別更高的“陝西省西鹹新區管理委員會”。管委會由陝西省直接統管,成為省級管理權限的職權機構,原本“省市共建,以市為主”的管理體制也轉變為“省市共建,以省為主”。

  由是觀之,在經濟力量發展無法推動一體化和紅利外溢的情況,需要更高層級行政力量介入,以居中調和各方關係促進一體化與紅利外溢。否則,城市間很可能由融合變為“屁股決定腦袋”的混戰。

  (2)基礎設施與產業發展

  行政力量決定了紅利外溢的頂層設計,而基礎設施與產業發展則關係到外溢的直接效果能否落到實處。唯有理順此二者關係,才能確保“業”固人、激活區域一體化良性發展。“業”包括物業和產業兩個方面,物業確保人的便宜生活,產業提供人的謀生手段。

  物業層面,基礎設施的互聯互通也是具有影響力的關鍵因素,基礎設施包括軟硬兩個方面。

  硬基礎指的是區域內通勤的便利化,包括高速公路以及城鐵等公共交通。軟基礎設施包括兩地區號統一、跨區金融便利(兩地銀行業金融機構收費體系、資訊體系、清算系統對接)、養老、醫療以及教育的對接等等。這些措施關係到兩地能否真正進入一體化生活狀態,從而形成跨區域的良性流動。

  除了便宜的基礎設施建設之外,產業固人也很重要。在一體化過程中的產業發展方面,應注意要形成區域內的產業互補,或者打造上下游鏈接的產業集羣。如前文所提及的案例,成都以天府新區為平台與周邊城市形成了良好產業互補,構成了汽車產業集羣。

  在產業發展層面,切忌較強市向較弱市“傾瀉”過剩產能,造成局部產業的不匹配。在產業轉移層面,地區間應秉持互惠互利的原則來推動跨地區的產業發展。產業發展應與周邊人口形成匹配,否則業無法固人,將形成潮汐式的跨地區人口流動。這也與疏解城市中心壓力的政策方向背道而馳,影響了向周邊外溢紅利效果的最大化。一些地區在塑造衞星城時形成了“睡城”現象,即是業無法固人造成的負面影響。

歡迎關注政經週報