中國大軍改:集中軍權 重劃戰區

  導讀:中國軍隊改革方案落定!軍隊指揮領導體制將迎來重大改革。24日至26日召開的中央軍委改革工作會議透露,未來將形成軍委管總、戰區主戰、軍種主建的格局,調整軍委總部體制、實行軍委多部門制,組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制,重新調整劃設戰區、組建戰區聯合作戰指揮機構,健全軍委聯合作戰指揮機構,構建“軍委─戰區─部隊”的作戰指揮體系和“軍委─軍種─部隊”的領導管理體系。強化軍委集中統一領導,更好使軍隊最高領導權和指揮權集中於黨中央、中央軍委。同時,重組新的軍委紀委、政法委、審計署,加強獨立監督。這將是中國軍隊歷史上具有里程碑意義的系統改革。

  文/馬浩亮

  中央軍委改革工作會議11月24日至26日在北京京西賓館舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組組長習近平出席會議並發表重要講話。中央軍委全體委員及解放軍四總部、各大單位、武警部隊和軍委辦公廳及中央國家機關有關部門負責人共200多人參加或列席會議。

  構建作戰管理雙線體系

  習近平強調,要着眼於貫徹新形勢下政治建軍的要求,推進領導掌握部隊和高效指揮部隊有機統一,形成軍委管總、戰區主戰、軍種主建的格局。強化軍委集中統一領導,更好使軍隊最高領導權和指揮權集中於黨中央、中央軍委。

  按照部署,在軍改過程中,將領導管理體制和聯合作戰指揮體制進行一體設計。通過調整軍委總部體制、實行軍委多部門制,組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制,重新調整劃設戰區、組建戰區聯合作戰指揮機構,健全軍委聯合作戰指揮機構等重大舉措,着力構建“軍委─戰區─部隊”的作戰指揮體系和“軍委─軍種─部隊”的領導管理體系。

  目前,解放軍設有總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部四總部,以及瀋陽、北京、蘭州、濟南、南京、廣州、成都七大軍區。

  改革軍隊紀檢審計司法

  同時,軍隊改革將聚焦構建嚴密的權力運行制約和監督體系,重點解決軍隊紀檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題。組建新的軍委紀委,調整組建軍委審計署,組建新的軍委政法委,按區域設置軍事法院、軍事檢察院。

  習近平強調,要着眼於打造精鋭作戰力量,優化規模結構和部隊編成。裁減軍隊員額30萬,精簡機關和非戰鬥機構人員,使軍隊更加精幹高效。調整改善軍種比例,優化軍種力量結構,根據不同方向安全需求和作戰任務改革部隊編成。

  此外,還要加強前瞻性、先導性、探索性的重大科技研究和新概念研究,謀取軍事科技競爭優勢。加強軍事人力資源集中統一管理。深化軍隊院校改革。推進軍官、士兵、文職人員等制度改革。深化軍人醫療、保險、住房保障、工資福利等制度改革。完善民兵預備役、國防動員體制機制。在國家層面加強對退役軍人管理保障工作的組織領導。全面停止軍隊有償服務。

  2020年前取得改革突破

  習近平強調,深化國防和軍隊改革是一場整體性、革命性變革。根據改革總體方案確定的時間表,2020年前要在領導管理體制、聯合作戰指揮體制改革上取得突破性進展,在優化規模結構、完善政策制度、推動軍民融合發展等方面改革上取得重要成果。

  習近平還指出,要科學制定幹部調整安排計劃方案,合理確定幹部進退去留。當前,軍委要把工作指導重心放在改革上。抓緊制定軍隊建設發展“十三五”規劃。

  首設陸軍總部掃體制障礙

  中央軍委改革會議提出,組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制。這就是解放軍歷史上首次設立專門的陸軍領導機構。

  陸軍是中國軍隊的主力。根據2013年4月發佈的《中國武裝力量的多樣化運用》國防白皮書,目前中國陸軍機動作戰部隊包括18個集團軍和部分獨立合成作戰師(旅),共有85萬人,而海軍和空軍數量分別是23.5萬人和39.8萬人。

  按照現行的領導體制,海軍、空軍、二炮三大軍兵種都設有總部,包括司令部、政治部、後勤部、裝備部四個部門,同時管轄各自所屬的海軍艦隊、軍區空軍、二炮基地等。但作為“老大哥”的陸軍卻沒有獨立的領導機構。全局工作由有關解放軍總部承擔,如總參謀部下設陸軍航空兵部,總裝備部下設陸軍裝備科研訂購部。陸軍18個集團軍則由七大軍區分別同屬,有些省軍區也轄有一定數量的陸軍部隊。

  健全聯合作戰指揮機構

  根據此次軍改部署,組建專門的陸軍總部領導機構之後,將管轄各集團軍和其他獨立合成作戰部隊。各大軍區對各集團軍將不再行使領導管理職能,而將更突出聯合指揮作用,統一指揮轄區內陸、海、空、二炮部隊。

  在軍委層面,由於陸、海、空、二炮部隊都設有領導機構,將更突出各軍兵種之間地位平等,有利於推動健全軍委聯合作戰指揮機構等重大舉措。這也為構建“軍委─戰區─部隊”的作戰指揮體系和“軍委─軍種─部隊”的領導管理體系,掃清了體制障礙。

  軍委設新紀委政法委

  調整理順軍隊紀檢、審計、司法體制,是國防和軍隊改革的一代重點。根據中央軍委改革會議透露,組建新的軍委紀委,向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組;調整組建軍委審計署,全部實行派駐審計;組建新的軍委政法委,調整軍事司法體制,按區域設置軍事法院、軍事檢察院。

  習近平在軍委改革會議上強調,要?眼於深入推進依法治軍、從嚴治軍,抓住治權這個關鍵,構建嚴密的權力運行制約和監督體系。按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的原則區分和配置權力,重點解決軍隊紀檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題,以編密紮緊制度的籠子,努力剷除腐敗現象滋生蔓延的土壤。

  調整組建軍委審計署

  在相當長的時間內,軍隊紀檢、審計、司法部門分屬於各總部。中央軍委紀委、軍事法院、軍事檢察院都隸屬於總政治部,解放軍審計署則隸屬於總後勤部。在此體制之下,紀檢、審計、司法等部門成為有關總部的二級單位,人、財、物都受其管理,權威性不足,很難獨立開展工作。

  2013年十八屆三中全會將國防和軍隊改革納入改革全局方案。去年,有關改革已經先期進行。解放軍審計署調整歸直屬於中央軍委,行政後勤工作由軍委辦公廳負責。軍事法院院長、軍事檢察院檢察長也由正軍級高配為副大軍區級。中央軍委成立巡視領導小組,直屬軍委。這些安排都是為了增強權威性。

  根據本次軍改部署,將組建新的軍委紀委,向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組,推動紀委雙重領導體制落到實處。這意味着軍委紀委將成為單列的機構,並對下級紀檢機構形成垂直管理。其次,將調整組建軍委審計署,全部實行派駐審計。此舉同樣將提高審計部門的權威性,減少權力掣肘。

  再次,將組建新的軍委政法委,調整軍事司法體制,按區域設置軍事法院、軍事檢察院,確保它們依法獨立公正行使職權。目前,軍委政法委與軍委紀委基本是同一套機構,兩個委員會的書記都由總政治部副主任杜金才擔任。而各級軍事法、檢兩院則按照軍兵種和大軍區來設置,屬於軍兵種、大軍區政治部的下屬機構。改革之後,法、檢兩院的獨立性將大大增強。

  


習總督戰“最強”軍改方案

  文/馬浩亮

  本次軍改方案剛一披露,就以其整體性、全局性、全方位的規模和力度,被譽為“史上最強”。這一方面的起草歷時近兩年,由軍委主席習近平親自主抓。

  2013年十八屆三中全會,首次將國防和軍隊改革納入“5 1 1”的改革總體佈局來統籌謀劃。並提出了推進領導管理體制改革、優化軍委總部領導機關職能配置和機構設置、完善各軍兵種領導管理體制、優化軍隊規模結構等內容,實際上已經形成了今次軍改方案的框架雛形。

  此後,中央軍委成立深化國防和軍隊改革領導小組,習近平擔任組長,兩位軍委副主席范長龍和許其亮分別擔任副組長和常務副組長。習近平多次主持研究改革重大問題,領導推動改革重大工作,作出一系列重要論述和重大決策。

  據大公報記者瞭解,中央軍改小組下設辦公室,作為日常辦事機構,中央軍委辦公廳主任秦生祥兼任軍改辦主任。軍委辦公廳、解放軍戰略規劃部等職能部門以及國防大學、軍事科學院等軍事學府智庫承擔了許多具體工作。

  國防部發言人楊宇軍也透露,軍委多次召開會議專題研究改革,相關工作機構大範圍、多渠道、多輪次組織深入調研。先後組織座談會、論證會860餘次,到690多個軍地單位調研,當面聽取900多名在職和退休軍職以上領導、專家意見,2000多名軍以上單位班子成員和師旅級部隊領導參與問卷調查。改革方案,貫徹了習主席國防和軍隊建設重要論述,吸納了各方面意見建議,凝聚了全軍智慧,回應了廣大官兵關注和期盼。

  作為最高軍事統帥和軍改方案“主舵手”,習近平還利用視察部隊、出席會議等許多場合,多次結合實際闡述軍改思路。譬如2013年12月他在一次重要會議上就指出,要把領導指揮體制作為重點,聯合作戰指揮體制是重中之重,聯合作戰指揮體制搞不好,聯合訓練、聯合保障體制改革也搞不通。2014年4月他視察空軍機關時又強調,要結合自身實際,加強改革相關問題研究,優化空軍力量結構,加快新型作戰力量建設。


軍改觀察:拆並四總部

  文/馬浩亮

  本輪國防和軍隊改革,將自上而下,首先對現有的軍委四總部體制進行改革,實行軍委多部門制。未來軍委將直接管轄若干部門,各部門內部的層級將減少,大量壓縮機構數量和人員編制,通過扁平化管理提高工作運行效率。真正突出“軍委管總”,加強軍委在管理領導和指揮作戰方面的核心功能。

  按照軍改部署,推進領導掌握部隊和高效指揮部隊有機統一,形成軍委管總、戰區主戰、軍種主建的格局,強化軍委集中統一領導。在“軍委─戰區─部隊”的作戰指揮體系和“軍委─軍種─部隊”的領導管理體系中,軍委都居於最高核心地位。

  國防部發言人楊宇軍表示,軍改將從職能定位入手,調整軍委總部體制,實行軍委多部門制,突出核心職能、整合相近職能、加強監督職能、充實協調職能,同時下放具體事權,大量壓縮機構數量和人員編制,大幅度減少直屬單位。這樣調整,使軍委機關職能配置更加合理,工作運行更加高效。軍委機關帶頭精簡,以實際行動為全軍調整改革作出好樣子。

  增加部門減少層次

  現行的中國軍隊體制中,中央軍委通過四總部實現對軍隊的管理和指揮,包括總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部。四總部各自轄有若干部門、軍校、基地等單位。

  海軍資訊化專家諮詢委員會主任尹卓指出,現行的四總部體制是根據當時形勢需要建立的,發揮了重要作用。隨着社會的發展變化,這種體制的滯後性、侷限性日益突出,導致各部門條塊分割、機構臃腫、政出多門。這次改革把軍委總部體制調整為軍委多部門制,使這些部門成為中央軍委領導下的參謀機構、執行機構、服務機構,確保部隊在執行命令時步調一致、政令暢通。

  據瞭解,此次軍委多部門制改革的主要內容包含三大方面。第一,增加部門數量,軍委將直轄若干業務部門,分工管理業務,改變總部大包大攬的方式。第二,部門內部層次減少,提高運行效率,實行扁平化管理。目前四總部實行的“總部─二級部─局─處”的四級,未來可能改為“部─局─處”三級,各部直屬於軍委。第三,最為重要的,強化“軍委管總”,由軍委統攬決策、執行、監督、協調、指揮等職能。

  落實軍委主席負責制

  對於有關此次軍改將只保留總參謀部而撤併總政治部、總後勤部、總裝備部的説法,軍事科學院中美防務關係研究中心副主任趙小卓表示,這一説法是不準確的。從軍委總部體制改為軍委多部門制,這些新部門為軍委決策提供建議。

  趙小卓表示,過去軍改側重於壓規模、裁人、裁軍,這次軍改雖然也裁軍30萬,但重心是調結構,重新建立體制、機制、政策制度,使軍隊制度更適應未來戰爭的需求。軍委總部層面有很大的變化,着力點就是解放和發展戰鬥力。

  對於“軍委管總”,國防大學軍隊政治工作教研室副主任公方彬解釋説,以前中央軍委主要具有決策力,藉助四個總部來執行、分別落實,這次軍改直接強化了中央軍委的執行力,改革之後軍委的統籌領導能力會加強。

  軍委改革會議之後,全軍各大單位密集表態擁護支持。四總部黨委表示,總部機關作為這次改革的重點,要率先改革、從自我做起,在改革中發揮模範帶頭作用,要全面落實軍委主席負責制,通過調整機構設置、規範權力運行、完善工作機制,為習主席和軍委牢牢掌握對全國武裝力量的最高領導權、指揮權提供堅強的組織體制機制保證。

  軍委辦公廳角色吃重

  本次軍改將軍委總部制改為多部門制,由軍委直轄各部門,且健全軍委聯合作戰指揮機構,軍委是最高領導管理機關,又是最高作戰指揮機關。軍委所肩負的決策謀劃、監督執行、統籌協調的範圍更廣、職責更大。這就必須有一個得力的辦事機構。因此,中央軍委辦公廳的角色將更加吃重。

  辦公廳是各大機構的中樞機關,承擔着秘書、機要、調研、協調乃至後勤服務,是直接協助、服務保障領導人的核心部門。中國現在有五大正國級機構,即中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協、中央軍委。但五大機構的辦事機構即辦公廳,卻長期存在一個“不平等”局面,那就是軍委辦公廳的“矮化”。中共中央、全國人大、國務院、全國政協辦公廳負責人,都由黨和國家領導人兼任。如中央辦公廳主任由中央政治局委員、中央書記處書記栗戰書兼任。其他三個辦公廳不設主任,而設秘書長,由國務委員楊晶、全國人大副委員長王晨、全國政協副主席張慶黎分別兼任。

  相比之下,軍委辦公廳主任,不僅不是軍委領導成員,編制規格僅是正軍級,不過通常高配為副大軍區級,但仍遠低於四總部、各軍兵種、各大軍區,但排名仍位於四總部副職之後。這主要是因為在現行的四總部體制下,大部分職能被四總部分攤。而在實行多部門制之後,軍委辦公廳將承接更多協調職能。

  隨着多部門制和軍兵種機構的調整,軍委需要統管的事情更多,軍令、軍政、軍需、軍備,陸軍、海軍、空軍、二炮,不一而足,同樣需要強化軍委辦公廳,協助軍委主席處理日常工作。

  目前的軍委辦公廳內設機構比較簡單,只有秘書局、調研局等少數師級部門,同時代管軍委法制局。十八屆三中全會之後,軍委辦公廳職能已經逐步擴充。中央軍委深化國防和軍隊領導小組辦公室設在軍委辦公廳。去年解放軍審計署由總後勤部劃歸軍委直轄,其黨建、政治和行政管理工作也歸由軍委辦公廳領導。

  健全軍委聯合作戰指揮機構

  軍改方案提出,健全軍委聯合作戰指揮機構,組建戰區聯合作戰指揮機構,構建“軍委─戰區─部隊”的作戰指揮體系。在這一體系中,軍委聯合作戰指揮機構處於關鍵中樞位置。

  在目前的體制下,總參謀部是負責組織領導全國武裝力量的軍事建設,同時是組織指揮全國武裝力量的軍事行動的軍事領導機關。總參謀部下轄的作戰部(總參一部),具體負責作戰指揮協調,作戰部下設戰備建設局、空管局、戰役訓練局、特種作戰局、海軍作戰局、空軍作戰局、邊防局等職能。由於中國沒有專門的陸軍領導機構,總參謀部及其作戰部還承擔着陸軍管理指導的職能。

  雖然總參謀部作戰部轄有不同作戰局,但同時海軍司令部、空軍司令部、二炮司令部也各轄有作戰部,負責指揮調度軍隊,影響了總部層面的聯合指揮體制集中度、協調性。根據軍改方案,以後各軍兵種將主要負責日常領導管理,不再承擔作戰指揮功能,改由軍委和戰區的聯合指揮機構承擔。

  隨着由軍委總部制改為多部門制和健全軍委聯合作戰指揮機構,現有的總參謀部作戰部的職能將更為凸顯,其地位和機構設置或將進一步加強。未來軍委聯合作戰指揮機構,將通過戰區聯合作戰指揮機構,直接指揮到各部門,從而提高運行效率。

  國防部發言人楊宇軍表示,組建戰區聯合作戰指揮機構,健全軍委聯合作戰指揮機構,構建完善精幹高效的戰略戰役指揮體系,主要是適應打贏資訊化戰爭、有效履行使命任務的要求。

  軍方將領:帶頭顧全大局

  軍改方案出爐之後,軍隊將領密集表態,堅決落實國防和軍隊改革各項任務,全面實施改革強軍戰略。

  陸軍第39集團軍軍長張旭東少將表示,目前機關職能配置不夠合理、工作運行不夠高效等制約戰鬥力的問題,必須通過精簡機關和非戰鬥人員,使軍隊更加精幹。陸軍第31集團軍政委張學傑少將表示,作為主要戰略方向的一線部隊,深感責任重大,要在落實改革決策的實踐中積極練兵備戰。

  七大軍區都分別做了表態。瀋陽、北京、蘭州、濟南軍區黨委認為,這次改革,推進力度之大、觸及利益之深、影響範圍之廣前所未有。在重大考驗面前,各級領導幹部要充分發揮模範帶頭作用,做到帶頭服從命令聽從指揮,帶頭顧全大局維護團結,帶頭遵規守紀廉潔奉公,帶頭穩定思想恪盡職守,用實際行動為部屬做出樣子。

  南京、廣州、成都軍區黨委表示,要強化大局觀念,嚴守政治紀律和政治規矩,勇於突破守舊觀念、守成思想束縛,正確對待改革中的利益關係調整,堅持各項工作都圍繞改革來謀劃、部署、推進。8月份以來,全軍各級黨委書記以嚴守政治紀律和政治規矩主題,為黨員幹部講黨課作輔導。截至11月15日,全軍96.7%的團級以上單位講了專題黨課。濟南軍區黨委書記強調要不折不扣地執行號令,正確對待利益調整和進退去留,讓撤就撤、讓簡就簡,讓走就走、讓留就留。


軍改觀察:戰區取代大軍區

  文/馬浩亮

  本次軍改,從建國以來一直實行的大軍區體制終結,改設戰區,並組建戰區聯合作戰指揮機構,不再僅指揮陸軍,而負責統一指揮區內各軍兵種所有部隊。各戰區按照戰略方向重新劃設,打破行政區劃邊界,構建起聯合訓練、聯合保障、聯合作戰的新體制。

  軍區是根據國家行政區劃、地理位置和戰略戰役方向、作戰任務等設置的軍事組織。解放軍現設有七大軍區,各轄陸軍集團軍、兵種部隊、後勤保障部隊和省軍區(衞戍區、警備區)。南京、空軍、二炮設有專門機關領導各自部隊的軍事、政治、後勤、裝備工作,參與聯合作戰指揮。

  現行大軍區主轄陸軍

  以南京軍區為例,轄有第1、第12、第32等3個陸軍集團軍,領導上海警備區以及江蘇、安徽、浙江、福建、江西等5個省軍區,以及其他後勤保障、裝備保障部隊,轄區內還有海軍東海艦隊、南京軍區空軍海軍、二炮基地。但在實際工作中,南京軍區主要領導指揮3個集團軍和6個省級軍區。轄區內的海軍艦隊、空軍、二炮等武裝力量,以本軍兵種總部領導。

  為協調指揮,通常安排轄區內的海軍、空軍首長兼任大軍區副職。譬如海軍東海艦隊司令員蘇支前、南京軍區空軍司令員黃國顯,都兼任南京軍區副司令員;東海艦隊政委王華勇、南京軍區空軍政委劉德偉,也都兼任軍區副政委。但他們仍都屬於海軍、空軍將領,不列入南京軍區編制。

  軍事科學院研究員杜文龍指出,在原有的大軍區體制下,軍區、戰區原來是同一含義,平時為軍區,戰時為戰區,寓管理和指揮於一體,建設和作戰合一。這是傳統的分區設防、分區守衞的思路,並且大軍區主要負責指揮區內陸軍部隊,要協調調度指揮其他部隊存在很多問題,很難實現跨區聯合作戰。

  戰區指揮所有軍兵種

  杜文龍指出,現代戰爭要求統籌陸、海、空、二炮等各軍兵種聯合作戰。改革後,不再設軍區,改為劃設戰區,專門負責作戰,聯合訓練、聯合保障、聯合作戰將成為常態化,應對現代資訊化聯合作戰的趨勢。

  設置戰區指揮體制,也是世界主要軍事強國的共同思路。譬如,美軍長期實行戰區體制,美軍北方戰區、南方戰區、歐洲戰區、太平洋戰區等。俄羅斯2008年開始推進軍事改革,重點也是重塑領導指揮體制,將原先以陸軍為主體的六大軍區,合併組建成東、西、中、南新四大軍區,統一指揮轄區內陸、海、空部隊,建立起適應現代戰爭要求的聯戰聯訓指揮體制。

  在由大軍區改設戰區之後,未來將構建“軍委─戰區─部隊”的作戰指揮體系。大戰區具有中間的重要環節,軍委聯合作戰指揮機構,通過戰區聯合作戰指揮機構,進而指揮各部隊,縮短了流程鏈條,提高了作戰效率。

  據悉,新設置的戰區與原來的大軍區,除了體制和職能上的不同,還有諸多不同。與大軍區按照省級行政區劃設立相比,新的戰區主要考慮戰略方向需要來分部劃設,從而打破行政邊界。同時,戰區也不再管轄省軍區,而集中做好部隊的訓練作戰工作。


軍改觀察:陸軍不再獨大

  文/馬浩亮

  陸軍長期以來是解放軍的主力軍種。本輪軍改,將設立專門的陸軍領導機構,從而改變以往由各總部分散代行管理陸軍職權的體制。這是解放軍建軍80多年來第一次設立專門的陸軍機關,是管理體制的重大改革。陸、海、空、二炮各軍兵種將實現地位平等,統一納入聯合作戰體系,改變了長期存在的“大陸軍”格局。

  從解放軍建軍至今,陸軍一直是主力軍種,在相當長時間內更是絕對主力。根據2013年《中國武裝力量的多樣化運用》國防白皮書披露,中國陸軍僅機動作戰部隊就達85萬人,加上其他保障和輔助力量,規模更大,這是世界上數量最多的一支陸軍。

  與海軍、空軍、二炮建立有專門的領導機構不同,中國並沒有專門的陸軍領導機構。但這並不是意味着陸軍削弱,恰恰是“大陸軍”體制的產物,四總部首長和七大軍區司令員幾乎是清一色的陸軍將領,陸軍的管理領導職能則由四總部分別代行承擔,七大軍區也主要是管理所轄陸軍部隊。這種政出多門的分散體制,嚴重影響了陸軍建設效能。

  軍委部門剝離陸軍職能

  譬如總參謀部,其不少部門主要承擔陸軍管理和指揮職能,所直接管轄的軍校也多是陸軍院校,甚至有外軍將總參謀部視為中國的“陸軍司令部”。而海軍、空軍、二炮的管理指揮職能,則都由本軍兵種機關管理。這也造成了各軍兵種事實上的不平等。總部在謀劃建設時,往往容易從部門利益出發,偏重陸軍。

  此次軍改方案提出,組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制。陸軍管理建設,由其專門領導機關負責。這對於其他軍隊體制改革具有重要影響。陸軍單設領導機構後,與海軍、空軍、二炮處於平等地位上,改變了“大陸軍”體制。在此基礎之上,軍委各部門,將擺脱代行的陸軍管理職能,專門聚焦於頂層設計、戰略運籌、監督職能。而大軍區將擺脱陸軍管理職能,才有可能重新調整劃設戰區、組建戰區聯合作戰指揮機構,來統一指揮各軍兵種。

  正如國防部發言人楊宇軍所言,這次組建陸軍機關,有利於加強陸軍建設頂層設計,提高建設管理效益,加快陸軍現代化建設步伐,同時也有利於軍委機關職能調整。

  推動陸軍資訊化轉型

  國防大學軍事戰略教研室主任樓耀亮指出,組建陸軍領導機構是這次軍改的亮點之一。現行的陸軍領導體制是四總部的不同部門來代行陸軍領導機關的職責,總部下設將近20多個部門在分管這個事。導致陸軍缺少一個總管的部門,增加了協調的難度和成本。從陸軍發展角度出發,必須要有一個陸軍自己的領導機關。這符合未來軍隊建設的大趨勢。

  樓耀亮表示,陸軍作為一個大的軍種,下面包括很多兵種,兵種的高技術化越來越明顯,兵種建設任務越來越繁重、專業化越來越強。當今聯合作戰越來越複雜,軍隊建設越來越專業化,成立陸軍獨立領導機關,意味着逐步走出了“大陸軍”的體制,是對軍兵種領導管理體制的健全,有利於全軍戰鬥力的提高,也有利於陸軍的建設發展。使軍隊建設由機械化階段向資訊化階段邁進一步。

  陸軍轉型改革 師改旅加強機動突擊

  在陸軍近幾年的發展中,一個突出特點是,逐步實現部隊編成的小型化、模塊化、多能化,提高空地一體、遠程機動、快速突擊和特種作戰能力。其最主要的是推動師改旅,形成新的“軍─旅─營”體制。隨着陸軍轉型改革,陸軍將繼續縮短指揮鏈條,增強戰力。

  目前,中國陸軍機動作戰部隊包括18個集團軍和部分獨立合成作戰師(旅)。集團軍由師、旅編成,分別隸屬於七大軍區。瀋陽、北京、濟南、南京四大軍區各轄3個,包括瀋陽軍區第16、39、40集團軍,北京軍區第27、38、65集團軍,濟南軍區第20、26、54集團軍,南京軍區第1、12、31集團軍。蘭州、廣州、成都三大軍區各轄2個,包括蘭州軍區第21、47集團軍,廣州軍區第41、42集團軍,成都下轄第13、14集團軍。

  在陸軍“老大哥”的傳統體制下,陸軍管理指揮層次宂長繁雜,從最高領導層到基層士兵,依次是中央軍委、四總部、大軍區、集團軍、師、團、營、連、排、班。領導機關規模龐大,管理環節多、鏈條長,並形象地形容為“頭重腳輕尾巴長”。這種多層級的體制,是“大陸軍”時代、數量型建軍模式的產物,延續至今,已經與資訊化戰爭環境高效靈便的指揮要求很不相適應。

  中共中央文獻研究室編輯的《習近平關於全面深化改革論述摘編》曾收錄了習近平有關陸軍改革的論述,明確提出“軍旅營體制”。習近平還指出,軍區部隊必須具備多種能力和廣泛作戰適應性。這就需要合理劃分部隊類型,科學確定部隊編成,使部隊編成向充實、合成、多能、靈活的方向發展。軍旅營體制下,營作為基本作戰單元的地位突出了,要把營的作戰要素配齊,實行模塊化編組,提高合成化程度。

  目前,已有相當多的陸軍部隊將師、團二級整編為旅,將原有的“軍─師─團─營”四級制,改革為“軍─旅─營”三級制,壓縮優化了指揮層級,提高了作戰訓練效能。

  譬如,各大集團軍所屬的裝甲師,大部分已經整編為裝甲旅。一個旅通常直轄數個裝甲步兵營、坦克營以及工兵營、防化營、通信營等部隊。這既減少了一個指揮層次,也減少了機關工作人員,改善了官兵比例、部隊與機關比例。

  同時,按照機動作戰、立體攻防的戰略要求,陸軍積極推進由區域防衞型向全域機動型轉變,加快發展陸軍航空兵、輕型機械化部隊和特種作戰部隊,加強數字化部隊建設。

  因此,一些新型作戰力量種兵種部隊由團擴編為旅。比如新疆軍區特種作戰團、第26集團軍特戰團,擴編為特戰旅;西藏軍區高炮團擴編為野戰防空旅;第38集團軍陸軍航空兵團升格為陸航旅。


軍改觀察:打造最強軍紀委

  文/馬浩亮

  史上“最強軍改”將打造“最強軍紀委”。按照軍改方案部署,將組建新的軍委紀委,將獨立單設,直屬於中央軍委領導。同時,軍紀委將向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組,從而構建其軍隊紀檢機構的垂直管理,軍委紀委權威將空前增強,肩負起從嚴治軍、重拳打軍虎的重任。

  此前的中央軍委改革會議提出,要重點解決軍隊紀檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題,首要一條是組建新的軍委紀委,向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組,推動紀委雙重領導體制落到實處。

  新軍紀委專職權力監督

  2014年10月中共十八屆四中全會提出“改革軍隊紀檢監察體制”,這是數十年來首次在中央全會上明確提出該項改革任務。隨後,習近平在福建古田政工會議上強調,“堅持以改革的思路和辦法推進反腐敗工作”。

  十八大以來,軍隊反腐力度空前加大,一大批軍虎落馬,但也暴露出了軍隊紀檢監察體制的弊端。在中紀委的體制中,書記王岐山是政治局常委,是最高領導層的一員,常務副書記趙洪祝是中央書記處書記,其他副書記都是正部級,下設各秘書長、常委、室主任,同時領導管轄若干派駐紀檢組長、紀委書記。相比而言,軍紀委書記尚不是軍委委員,且僅是總政治部副職。總參謀部、總後勤部、總裝備部各有一位副職兼任軍紀委副書記。

  軍紀委機構、人員都設在總政治部之內,日常工作主要由總政治部紀律檢查部承擔,實際上成為總政治部的附屬機構。這雖與總政治部主管全軍黨務的職能定位有關,但從權力監督制約機制上來説,各總部都應是受監督對象,由其中之一的總政治部來領導其他三個部門的紀檢工作,無疑將影響軍紀委獨立開展工作。同時,紀檢系統聚焦主業,專注重拳反腐、打虎拍蠅,這也需要配備更為專業強大的工作力量。

  據瞭解,在完成軍改之後,新組建的軍紀委將單列,獨立於軍委其他部門,直屬於中央軍委和軍委主席,從權力監督制約機制上説,這將更好地開展監督,從而大大加強權威。

  派駐紀檢機構垂直管理

  同時,現行體制中,各大軍區的軍紀委都由本級黨代會選舉產生,中央軍委紀委對其沒有直接領導關係,不利於加強監督。本次軍改提出,新組建的軍紀委將向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組,推動紀委雙重領導體制落到實處。這意味着軍紀委將對軍委各部門、各軍兵種、各大戰區的紀檢工作形成實質性監督和領導。

  海軍軍事學術研究所研究員張軍社指出,派駐機構即垂直領導機構,能夠更好地維護紀檢和審計部門的權威,讓他們得以獨立、公正地行使監督職能。加強對權力的制約和監督,構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,是這輪改革的一個重要着力點。

  反腐持續發力 47“軍虎”落馬

  在本次軍改會議召開的10天之前,11月13日,軍方公佈了查處第二炮兵工程大學原副政委吳瑞忠和武警交通指揮部原副司令員瞿木田的消息。26日,福建和河南兩省人大分別罷免或允辭兩省原武警總隊司令員楊海和沈濤的全國人大代表職務。至此,18大以來,已有47位“軍老虎”落馬。而這些消息全部集中在今年發佈。

  2015年1月15日,中國軍方對外公佈了查處16名軍級以上高級幹部重大貪腐案件情況,這是中國軍方首次發佈“打虎榜”,引發中外高度關注。其後,這種批量公佈打軍虎消息的方式,漸成常態,頻率更高,數量也多寡不一。但並非所有軍虎都是由此種方式發佈,例如原中央軍委副主席郭伯雄的落馬,就是在中央政治局決定將其開除黨籍之後,而單獨發佈消息的。

  47人之中,分量最重的無疑當屬上屆軍委的兩位副主席郭伯雄和徐才厚。兩人都在軍隊深耕多年,樹大根深,但最終都被反腐鐵拳打落馬下。這一前所未有的力度,彰顯了反腐無禁區、無特區、無盲區的力度,產生了極大的震懾力。

  大軍區級一級的落馬將領則有原成都軍區副司令員楊金山、總後勤部副部長劉錚、蘭州軍區副政委範長祕、第二炮兵副政委於大清、第二炮兵副政委張東水、廣州軍區副政委兼軍區空軍政委王玉發等。

  後勤系統成重災區

  截至目前,七大軍區、三大軍兵種、武警部隊以及總參謀部、總政治部、總後勤部、國防大學、軍事科學院都有副軍級以上幹部被查處。正大軍區級單位之中,只有總裝備部尚未“失守”。解放軍資訊工程大學副政委高小燕是落馬軍虎中唯一的“母老虎”。其中,統管財務資金、軍需物資、交通、衞生、土地、基建營房的後勤系統成為重災區。

  軍紀委60年變遷迎最強改革

  現行的軍紀委最早可追溯到60年前。1954年10月,中央決定建立解放軍武裝力量監察部,主要負責監督檢查全軍的戰備、訓練、裝備、紀律、政治教育、後勤保障等各方面工作。1955年6月,該部正式成立,葉劍英元帥任部長,下設陸軍監察部、海軍監察部、空軍監察部、後勤財務監察部等機構。1955年8月,解放軍形成歷史上領導機構規模最龐大的“八總部”體制,武裝力量監察部排名第三。

  同年9月,另一個軍內監督機構“中共中國人民解放軍監察委員會”成立,首任書記是羅榮桓元帥。兩個機構相比,前者屬於軍隊內部領導機關,後者是中共中央派設在軍隊的黨務工作機關。武裝力量監察部是“八總部”之一,是獨立的單設機關;而軍監委的工作主要由總政治部組織部承擔,不單設辦事機構。1958年,武裝力量監察部撤銷。文革期間,軍監委也於1968年停止工作。從性質和淵源上看,現在的軍紀委與軍監委更類似。

  1977年8月,中共十一大決定恢復設置各級紀委。1978年9月,中央軍委發出通知,在軍隊團以上各級黨委成立紀委。1979年中央批准軍紀委由21人組成。總政治部副主任甘渭漢成為第一任書記。1980年5月,中央軍委批覆同意軍紀委設置專職委員和辦事機構,仍設在總政治部組織部。在1980年代,中央軍委紀委和各大軍區紀委都曾設有專職領導。

  1990年,軍委紀檢體制進行重大調整。總政治部專設紀律檢查部,作為中央軍委紀委的專門機構。總政治部的一位副主任擔任軍紀委書記,紀律檢查部部長擔任副書記。這種“一正一副”的格局是軍紀委歷史上領導層最為精簡的時期。1993年,軍紀委再次進行改革。總參謀部、總後勤部各有一名副職兼任軍紀委副書記。1998年總裝備部成立後,又增加一位總裝副政委兼任軍紀委副書記。他們同時也分別是總參、總後、總裝的紀委書記。自此軍紀委形成“一正四副”的格局並沿襲至今。軍紀委不再有專職的常委、委員。

  作為軍紀委的辦事機構,總政治部紀律檢查部下屬機構包括紀律檢查局、行政監察局、案件審理局等。總政紀檢部也可用“中國人民解放軍監察部”名義。

  按現有體制,各大軍區、各軍兵種、三大軍校的紀委書記多由本單位副政委兼任,但他們並不是軍委紀委委員。換言之,軍紀委沒有遍及全軍的組織體系,不像中紀委那樣其成員囊括從中央部委到地方省市紀檢部門負責人。軍紀委成員也不像中紀委那樣由選舉產生,而是由軍委任命。但各大軍區、軍兵種、軍校紀委則是本單位黨代會選舉產生。軍紀委對軍隊各級紀檢組織缺乏有效領導。

  此次軍改中,軍紀委將成為單設機構,同時增設派駐紀檢組,獨立性、權威性都將大大增強。這是60年來最根本性的一次改革。


軍改觀察:新建政法委

  文/馬浩亮

  根據軍改方案組建新的軍委政法委,直屬於中央軍委、獨立開展工作,統一領導軍隊法院、檢察院和保衞部門,這是加強依法治軍的關鍵步驟,也將通過加強司法監督推動從嚴治軍。與紀檢、審計等機構一起,構建軍隊內部更為嚴密的權力運行制約和監督體系。

  軍隊的政法委是一個曝光率極低的機構。回顧歷史,2007年,中央軍委決定將全軍團級以上單位的臨時性的“政法工作領導小組”改為“政法委員會”。在軍委總部層面設立有“全軍政法委員會”。

  與軍紀委一樣,全軍政法委主要職能由總政治部承擔。在人員架構上,二者也存在重疊。現任全軍政法委書記即由總政治部副主任、軍紀委書記杜金才兼任。杜金才同時也是中紀委常委、中央政法委委員,代表軍方參與黨中央層面紀檢、政法工作的領導。而各大軍事單位的政法委書記、紀委書記一般也由同一位副政委兼任。

  依法治軍是依法治國的重要組成部分。在習近平的治軍思想中,“依法治軍、從嚴治軍是強軍之基”。在現行體制下,軍隊內部的司法機構也幾乎全部歸總政治部管轄,並且與國家的法院、檢察院、公安部、司法部幾乎一一對應,包括軍事法院、軍事檢察院、總政治部保衞部、總政治部辦公廳司法局等。

  現行體制權威性不足

  而全軍政法委就負責協調前述這些軍內政法機構。現任全軍政法委成員還包括副總參謀長乙曉光、總後勤部副政委劉生傑、總裝備部副政委柴紹良、總政治部保衞部部長劉訓言、軍事法院院長劉季幸、軍事檢察院檢察長李曉峯等。後三人也被統稱為“保檢法三長”。

  總政治部保衞部實際上就相當於軍內的“公安部”,設立有偵察局、保衞局、安全局等機構,負責軍隊內部犯罪案件偵察、維護治安秩序和政治安全。而總政治部司法局則負責軍隊律師管理、司法考試、普法宣傳、軍隊監獄管理等事務。總政治部在西安政治學院設立了安全保衞系、軍事法學系,專門負責培養軍內政法人才。軍事政法系統的法官、檢察官、法警均為現役軍人。在旅一級以上的政治部還編設有軍隊律師,他們同樣需通過國家的律師考試才能取得律師資格。

  但是目前的全軍政法委和軍紀委,都是相對鬆散的組織形式,附屬於總政治部。軍紀委尚有總政治部紀律檢查部作為辦事機構,而全軍政法委甚至沒有專門的班子。因此,權威性和獨立性嚴重不足,嚴重製約開展工作和發揮作用。

  單設機構獨立開展工作

  本次軍隊改革,改變現有的“全軍政法委員會”,重新組建“中央軍委政法委員會”,由一個附屬於總政治部的協調性機構,變成直屬於中央軍委、獨立開展工作、單設辦事機構的實體部門。這是軍隊政法領導體制的一次根本性改革,從而加強對軍隊政法工作的強化管理,從頂層加強中央軍委對軍事司法監督的領導。

  軍委審計署派駐全覆蓋

  審計監督是從嚴治軍的重要一環。此次軍改方案提出,調整組建軍委審計署,全部實行派駐審計。這是繼去年解放軍審計署劃歸中央軍委直轄之後,軍隊審計體制的全方位改革。

  1985年7月,中央軍委頒發《總後勤部機關編制表》,增設審計局,負責人稱局長。1992年8月,解放軍審計局改稱審計署,領導人改稱審計長,級別為正軍級,掛靠總後勤部,負責人改稱審計長。軍審署下設綜合局、事業審計局、裝備審計局、基本建設審計局等機構。軍審署的主要職責包括組織對軍費管理使用、武器裝備採購、企業經營生產、國防基本建設以及軍隊領導幹部經濟責任等進行審計監督。

  各軍區、軍兵種後勤部下設審計局,各集團軍後勤部下設審計處。但在體制上,這些審計局、審計處在本級首長和上級審計機關領導下,負責本級單位的審計工作。

  2014年11月,根據軍委主席習近平簽署的命令,解放軍審計署由總後勤部劃歸中央軍委建制。在中央軍委領導下,主管全軍審計工作,對中央軍委負責並報告工作,其黨的建設、政治工作和行政管理由軍委辦公廳領導。軍審署這次變更領導關係,為了順應軍內反腐的趨勢,構建新的監督機制。

  十八大以來,軍內重拳打虎,後勤系統成為重災區。尤其是後勤系統執掌數千億軍費、房地產基建的總後勤部,更是重中之重。總後勤部副部長劉錚步谷俊山後塵被查處。監督的首要之義是要確保獨立性。然而自成立30年來,解放軍審計署一直由總後勤部領導,人、財、物都需由總後勤部任免、供給。總後勤部本身既管財務、基建、軍需,統攬軍費的使用、分配,而又負責對這些工作進行審計監督,既當運動員,又當裁判員。因而制約了審計監督效用的發揮。

  軍審署由總後勤部劃撥中央軍委直轄之後,其地位就類似於在香港直接隸屬於特首的審計署,只聽命于軍委領導,無需再受制於總後勤部。習近平曾多次強調要把軍費花在刀刃上,這就要求必須加強對軍費使用的監督。而審計本身也是發現腐敗線索的重要渠道,與紀檢、司法等都是從嚴治軍的重要手段。這都是軍審署改革的重要目的。

  此次軍改,在現有“解放軍審計署”基礎上調整組建“中央軍委審計署”,列為軍委多部門之一。更為重要的是,全部實行派駐審計,加強了審計工作的垂直管理,改變了基層審計局、處受制於單位首長、難以獨立開展工作的困境。這對於中央軍委全局上加強對審計工作的組織領導,預防和懲治腐敗,增強審計監督的獨立性、權威性和實效性,深化國防和軍隊改革,都具有十分重要的意義。

  涉軍法律將迎大規模修改

  伴隨中國軍隊前所未有的一次體制改革,眾多現行涉軍法律都將進行修改。中央軍委主席習近平在軍改會議上強調指出,要着力搞好配套保障,堅持立法同改革相銜接,抓緊做好法規制度立改廢釋工作,確保改革在法治軌道上推進,保證各級按照新體制正常有序運轉。

  軍事法規制度體系包含軍事法律(全國人大制定)、軍事行政法規(中央軍委和國務院共同制定)、軍事法規(中央軍委制定)以及有關規章、規範性文件和基層制度規定。

  做好法規制度立改廢釋

  截至2014年8月,軍事法規制度體系中的法律法規規章數量已達4000多件。其中,全國人大及其常委會制定的軍事法律以及國防和軍事方面的決定18件。國務院、中央軍委聯合制定的軍事行政法規99件。中央軍委制定的軍事法規242件。各總部和國務院有關部門聯合制定的軍事行政規章與各總部、軍兵種、軍區和武警部隊制定的軍事規章3700多件。

  這其中,以全國人大制定的軍事法律擁有最高效力。包括國防法、兵役法、國防動員法、軍事設施保護法、軍人保險法、現役軍官法、預備役軍官法、國防教育法、人民武裝警察法、軍官軍銜條例等等。覆蓋了國防領導體制、武裝力量編成、兵役、軍事設施保護、國防動員、軍人權益維護等國防建設的重要領域。

  所有軍事法律中,以國防法為核心。現行的國防法於1997年頒佈實施。當中規定了中央軍事委員會有權“決定中國人民解放軍的體制和編制,規定總部以及軍區、軍兵種和其他軍區級單位的任務和職責”。按照此次軍改,將改變軍委總部制,改為軍委多部門制;改變軍區,重新劃設戰區。相關的法律條文需要相應作出調整。

  國務院與中央軍委聯合制定的軍事行政法規主要是牽涉軍、地雙方的一些事宜,如軍隊參加搶險救災條例、現役士兵服役條例、徵兵工作條例、國防交通條例、民用運力國防動員條例等。此次軍改將推進軍民深度融合也作為九大重點之一,因而有關軍事行政法規也將進行諸多完善修改。

  健全軍事法制工作體制

  現有的軍事法制工作機制也將在此次軍改中得到優化調整。目前,軍事立法工作的主要承擔者是中央軍委法制局,由軍委辦公廳領導。涉軍的法律包括《香港特別行政區駐軍法》都是軍委法制局主導起草的。軍事行政法規則由國務院法制辦公室與軍委法制局共同起草。而後還要經全國人大法律委員會審查,再提交人大審議。十八屆四中全會有關依法治國的決定提出,健全軍事法制工作體制,建立完善領導機關法制工作機構,建立軍事法律顧問制度,在各級領導機關設立軍事法律顧問。