兩會言論破陣·土地之局
導語


    黃昏從烽火台上升起,在這界河的島嶼上;一個種族棲息又蔓延,土地改變了顏色。

                                                    ——北島,《隨想》 

 

責編:雨田
    「富者田連阡陌,貧者無立錐之地」,傳統農業文明的語境中,土地非常重要。著名社會學家費孝通曾說,土地對農民來說像命根子一樣。在農民的理念當中,土地具有可靠性,它可以一代一代的繼承,取之不盡,用之不竭。這是農業社會對土地的觀念,這種土地觀的特點是把土地看作整個生活的主要來源甚至是唯一來源。所以土地面積非常重要,每片地都要種上莊稼,因為它的技術基礎是光合作用,通過陽光、雨露、勞作然後就會有收成。所以土地是財富的基礎。
    在費孝通看來,土地分配不均正是導致農民生活貧困的重要因素。土地分配不平均,每家所得農產物分配也不平均,從而導致一些農民不夠食用。另外,土地上至少有1/4的收獲在地租項目及類似的剝削制度下,脫離了生產者的掌握,包含了地租、捐稅和攤派。一半的農民靠所剩余的一部分不夠維持生活,不能不靠借貸過活。
    2011年,時任國務院總理的溫家寶在和村民座談時說,土地是農民最大的社會保障,維護農民的基本權益最重要的就是維護土地權益。很顯然,對農民來說,作為「命根子」的土地,是生存權益最集中的體現。從增收的角度講,每一條增收渠道都與土地緊密相關:在家務農,說到底是要靠提高土地的利用效率和產出效益;提高財產性收入,更要依靠對土地的權利來分享現有價值和未來增值,取得收益。
    對於農民工群體而言,雖離開鄉土進城務工,但土地仍是「最後的保障」。廣州市調整了農民工積分入戶政策,但據調查,60%的受訪農民工不願或沒考慮好是否入戶城鎮,原因在於擔心入戶城鎮後會被收回宅基地、承包地,失去現有的農村集體經濟等權益。「優秀農民工」李玉平的話發人深省,頗有代表性:「誰不喜歡城市呀,但舍不得老家的地,沒有地,戶口有什麼用?」 李玉平算了筆賬:老家還有8畝地,老人在家種地,每畝地至少收350公斤小麥,現在收購價是每公斤1.6元,8畝小麥能賣4480元,莊稼一年兩熟,再加上8畝地一年的分紅1600元,種地的收益每年超過1萬元。
 
    傳統社會裏,世代農民都有一種「耕者有其田」的土地情節。由此說明土地問題是牽動着鄉村社會諸多問題的一個核心。 
 
 
 
    隨着城鎮化的快速推進,數以千萬計的農民離開了家鄉。然而,就算再喜歡城市,一旦農民失去了土地,就失去了底氣。
    在工業化過程中,尤其是在快速工業化、城市化過程中,農民的農業土地轉化為非農業用地是不可避免的,任何一個國家都要經曆這樣的過程。在當代中國,在工業化和城鎮化推進的時代大潮中,由於農村集體土地的征用導致了嚴重的土地流失。公共基礎設施、工業園區、經濟開發區、房地產開發等,各種用地項目日益增多。可以說,城市鋪開的過程就是農民土地被征用的過程。
    上世紀90年代開始,全國興起大辦開發區的熱潮,最高峰時達8000多個。當時全國每年流失耕地數量在1000萬畝以上,人為征占約為500萬畝,如按當時人均2畝左右,失地農民是一個很大的數。迄今為止,43.1%的中國農民經曆了至少1次征地,專家測算,目前全國失地農民人數有4000—5000萬人,而且每年還以300萬的速度增加。
    按照現行法規,在城市規劃區內,當投資者需要使用土地時,只能從國家取得建設用地。這意味着對於列入城市規劃範圍的農村土地,農民集體不能在遵守規劃的前提下自主開發、自主招商,而必須將土地賣給國家,轉變土地所有權性質。這個法律規定的弊端之一,就是政府依靠普遍征地、多種方式轉讓土地的辦法人為控制建設用地供需,降低了土地流轉的透明度,產生了腐敗滋生的土壤。在17.8%的征地案例中,被征地農民反映地方政府采取了強制征地拆遷的手段。
    「這簡直是強盜,我們所有的農民還沒有反應過來,我們所有的水田就不是我們的了!」在開平市馬岡鎮,當地農民回憶起自己辛苦耕種幾十年的土地,驚歎又痛苦地說。農民失地之快,「得益」於開平市委書記趙瑞彰所全面推行的所謂「三大戰役」。按照趙瑞彰的說法:「搞經濟像打仗一樣,要軍令如山倒。」正是由於當地主要領導一味盲目追求「GDP」業績,「軍閥」式作風,全市近3萬畝土地在短短4年內,被通過各種非法手段全部「吞噬」。
     改革開放以來,中國經濟發展的主旋律是城市化,大量農村土地轉為城市住宅或建設用地,在這個方興未艾的過程中,產生了大量問題。 
 
     按照開平市委書記趙瑞彰的說法:「搞經濟像打仗一樣,要軍令如山倒。」這是當地建設中的工業基地項目。
    土地是農民賴以生存之本,也是農民最穩定、最安全的就業崗位,失去了土地,也就意味着失去了所有的經濟來源,意味着以後的生活將沒有着落。花園村的老會計吳玉平說,花園村有1800多個村民,老百姓有田地的話,上能養老下能扶幼,溫飽能解決,生活有依靠,現在土地沒了,「真不敢想象這以後的日子怎麼過!」
    失去耕地迫使部分農民離開家鄉流入城市,由於文化水平不高,缺乏謀生技能,電焊、泥工、開摩的、搬運,這類技術含量低且辛苦的散工,往往成為他們的糊口首選。另一些留下來的農民,「在本地偶爾做工,大多靠老婆賣苦力維生」。 「有就做一、兩天,沒有就等,上個月總收入才300元」。「沒征地時,還有米吃;現在沒有事做就活不下去」。失去土地的農民,面臨着「種田無地、就業無崗、保障無份」的尷尬處境。
    許多地方在GDP崇拜和土地財政的推動下,低成本征地拆遷的動力不減。城市發展缺地,就瞄向農村土地;城市建設缺錢,就去農村經營開發,處處是熱火朝天的建設場面。土地增值收益一味向城市傾斜,犧牲農民利益換發展。據測算,近20年來各級政府向農民征地約1億畝,征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。 
    推土機轟隆隆一過,房子拆了,一些失地農民抱怨:「一畝地補給我們幾萬元,賣給開發商卻上百萬,不公平。」 據公開報道稱,2010年,湖南衡東縣白蓮鎮白蓮村農民的19.3畝地被收購後,開發商獲得收益850萬,政府獲得收益620萬,而農民只獲得47萬,「開發商、政府收益分別是農民收益的18倍和13倍」。低價征用農民的土地,是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。少地農民在傳統農區基本沒有其他的生產經營活動;失地農民僅靠低價的征地補償維持,如何保障他們的長遠生計?
    另一方面,在不少地方,拿到高額補償款的農民出現了鬥富揮霍、短短幾年就浪費掉財富的現象,結果是,這些人重新回到甚至比以前更差的「貧窮」狀態。
    春節期間回鄉探親的周娟說,村裏比往年和諧熱鬧了許多,處處感受到溢滿村莊的活力和能量,但這些美好希望,並不是寄托在田野上,更多是「押寶」在了征地賠償之中。無論有沒有被征地,不管能不能負擔,幾乎家家都購買了價值不菲的轎車。「我都被征地了,還不能享受享受?」於是拿大部分征地款用來買轎車。沒有拿到征地款的,也借錢買車,在「馬上會被征地」的心理預期下,撐足了底氣。有的家庭買了車蓋起了車棚卻幾乎不開車,車只是成了維護自尊的意義符號,但村民卻樂此不疲。
    耕地補償這樣的一錘子買賣,似乎讓農民成為失去土地的「受益者」, 但一夜之間完成了身份轉變,手中攥着大把的鈔票,該怎樣去生活?—祖祖輩輩奔波於壟畝稼穡耕耘,而今,曾經長滿了禾苗的土地上長出的是水泥森林,是超市和工廠。種種不適應,加之沒有固定的職業,這個群體便難免精神空虛,一旦拆遷農民花完手中的錢而返貧,許多問題就會重新出現。農民並沒有致富,而是陷入更貧窮的窘迫。
 
    村民吳向陽的耕地全部被征用,房子也被迫拆遷。剛搬到臨時租的狹小的「新家」,他欲哭無淚,一愁莫展:「地沒了,房子沒了,又沒工作,真不知道生活怎麼過?」
 
    村民趙成芝,看到建好才兩年的樓房正在被拆除,忍不住痛哭流涕。她說,因為合肥市搞工業園建設,她家的地被征了,花10多萬元建好的樓房也被迫拆除,而政府給的補償費少得可憐。
 
 
    耕地補償這樣的一錘子買賣,似乎讓農民大賺一把。但面對已然改變的生產方式,加之沒有固定的職業,許多農民花完手中的錢後迅速返貧。
    北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷的一篇博客引發關注,文章叩問「農民為什麼貧窮、農業為什麼困難、農村為什麼危險」三大問題,提出「農民窮就窮在沒有穩定、合法的財產收入,不挖這個窮根,用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭,腳痛醫腳」,因此主張將把土地所有權歸還農民。
  市場經濟的前提是產權清晰,但農村土地集體所有制虛化了產權主體,農民不是自己宅基地和承包地(林地、牧場)的所有者。因此,必須從法律上明令禁止兼並農民的土地,優先保護農民的產權。所有出於商業目的的用地,必須與農民對等談判地上物請求權、自由處分權和相鄰關係權等,讓農民與開發商共享永久的商業利益,而不是像現在這樣一次性補償了事。至於公共建設用地,也應該尊重農民的意願,或者更換其他地塊,或者按市場價給予補償。這是一步活棋,走好了就會盤活全局,困擾多年的三農矛盾不僅得以化解,還可以順利實現農村土地升值、農業資本盤活和農民收入增加三大目標。
    華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授賀雪峰則持有相反觀點,他認為,對於從事農業經營的農民來說,需要的是穩定的土地承包經營權,目前中國農民具有充分的承包經營權,他們完全可以自由經營農業,並獲得農業收入。不能說農民土地所有權更大了,農民種糧食的產量就會增加。至於「如果給農民更大的土地權利,可以防止村集體侵犯農民利益」的問題,他說,目前的土地制度安排並不存在村集體侵犯農民利益的問題。取消農業稅後,國家和集體不再向農民收任何稅費,且國家和集體早就退出農戶經營,農民具有完全的經營自主權,相反,在中國人均一畝三分、戶均不過十畝的小農經營格局下面,每個小農增加土地權利,就意味着他們更加難以調整土地利益,更小形成規模土地經營的能力,和更大供給公共品的談判成本。
    據彭真懷的統計數據,全國2.5億個農戶承包了18億畝耕地,平均每個農戶的經營規模大約為7畝,人均大約為1.39畝。農民種稻谷、小麥和玉米「三大糧」,扣除農資成本上漲因素,今年的畝均淨利潤是185.2元。也就是說,即使按每個農戶7畝地的平均數計算,每年夏秋兩季的種糧淨利潤不到2600元(185.2元×7畝×2季)。這就是農民種糧收入的家底。因此,農民有的幹脆撂荒,有的租給別人種,自己種地大多就為了收獲點自用口糧,並不指望從中能有多少收入。
    因此,農民並不是要求固守土地,也不是反對征地,而是擔心權利不能得到有效保障。職是之故,保護土地不如保護權利。首先,應在憲法中明確農村土地征收補償的原則,切實維護農民的土地收益權。我國征收補償采取的是適當補償的原則,按征收土地的原用途進行補償,以征地前耕地若幹年的產值為標準,其征地補償費明顯偏低,這不僅損害了農民的利益,也不利於保護耕地。根據我國的國情,借鑒各國規定,在憲法中規定公平補償的土地征收補償原則,為其他土地征收補償立法具體規定以及補償標準明確憲法基礎。實踐中可以按照公平的市場價格制定土地征收補償標準,合理分配土地征收補償收益。
    其次,準許農民參與土地增值分配。在土地流轉中增加農民的財產性收益。在推進土地資源的市場化配置過程中,對於農村的集體建設用地,應該尊重市場規律,按照同地同價的原則,最大限度保護農民的土地收益。
 
    針對農民失地、貧困等一係列問題,據彭真懷認為,土地是農民的命根,土地所有權是土地問題的核心。
 
 
    賀雪峰認為土地財富不能憑空想象,每個小農增加土地權利,就意味着他們更加難以調整土地利益,更小形成規模土地經營的能力。


 
    與其說農民的問題是土地問題,我們要保護土地,不如說農民的問題是權利問題,我們需要的是保護權利。

    斯賓格勒曾在《西方的沒落》裏感慨人變成農民後就像變成了一株植物:「他生根在他所照料的土地上……敵對的自然變成了朋友;土地變成了家鄉。在播種與生育、收獲與死亡、孩子與谷粒間產生了一種深刻的因緣。」
    在農民與生俱來的土地情懷中,隨着現代工業一起到來的欲望、貪念仿佛打破夢境的黑手。要讓這片羸弱土地生長出公道、正義,讓這片土地上的人民不再那麼焦慮、恐懼,與其關注土地所有權的歸屬,不如關注農民的權利保障。長期制度建構、短期有效問責、細節矛盾的逐一化解,一個也不能少。

 

你認為什麼是農民土地問題的核心?

軍閥式「圈地」
土地所有權
農民權利