2014年5月15日
第 94 期

《政府信息公開條例》妨礙了信息公開?

"公開"還是"保密",這是一個問題。
導語

    2008年5月1日,《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式施行。然而六年過去,什麼可公開,什麼需保密?二者的界限仍模糊不清。

    《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)的立法指導思想是「以不公開為原則」。而《條例》的立法指導思想是「以公開為原則,以不公開為例外」。但前者是法律,後者是條例,一旦發生衝突,後者要讓位於前者。所以,一些政府信息披上國家秘密的「外衣」而不予公開,也就不足為奇了。

責編:小婧
01
忘了保密性吧,透明化是長期趨勢!
瑞士銀行不再是「避稅天堂」

    「有錢存到瑞士去」。一直以來,瑞士銀行以其嚴格的保密制度著稱,發達的銀行業使這個僅僅4.1萬平方公裏的國家掌握了世界1/3的個人財富。5月6日,在巴黎舉行的經合組織年度財長會議上,包括瑞士在內的47個國家簽署了關於實施銀行間自動交換信息的全球新標準,意味着瑞士銀行長達80年的保密制度傳統將歸於完結,瑞士2.2萬億美元私人賬戶可能被曝光。 

    此次瑞士銀行信息公開,中國民眾一片「歡呼雀躍」,因為這對某些富人和官員來說,無疑是一次「見不得人」的「財產曝光」,其對中國進行海外反腐的促進作用也顯而易見。[詳細]

    《華爾街日報》報道說,眼下美國的私人理財顧問對客戶說的最多的一句話是:「忘了保密性吧,透明化是長期趨勢……」

 

民眾訴求政府信息「透明化」

    瑞士銀行業已經攤開「隱秘賬本」,中國人要求政府信息公開的訴求還在持續進行中。

    5月10日,杭州余杭區中泰鄉九峰村5000余居民抗議規劃中的垃圾焚燒發電廠,少數人在抗議過程中堵截高速路,圍攻民警和群眾,推翻甚至焚燒車輛。

    在「人人都是自媒體」的今天,上述事件在網上又一次引起「軒然大波」。據某輿情網站統計,超6成的網民認為政府應加強信息公開,用信息的「透明可視化」來阻止矛盾,而當地政府建設垃圾焚燒發電廠的行為忽視了群眾的感受。政府和民眾間缺乏溝通,是事態進一步惡化的主因。[參與討論]
    工廠運行各環節會產生什麼污染物?如何處理?最終排放標準如何?對民眾健康影響多大?工廠運行後,如何加強各環節的監督?政府應將以上信息清楚地說明,讓專家和民眾進行評判。這樣,民眾的情緒也不會如此激憤,暴力事件獲或許也可避免。

 

    長期以來,各國政府一直希望"撬開"本國納稅者在瑞士保密賬戶中的秘密,以打擊貪污、逃稅等不法活動。如今,這一需求終獲滿足,瑞士向廢除銀行保密制度邁了大一步。
 
    5月10日,余杭中泰地區人員規模性聚集,一些不法分子趁機打砸、損壞車輛。圖為杭州官方發布的民眾抗議畫面。
02
公開的信息不關注 關注的信息不公開
政務信息都變「國家秘密」?

    根據《條例》規定,政府公開信息的方式有兩種:一種是主動公開,另一種是應申請公開。本來,如征地拆遷信息、食品安全信息等群眾普遍關心的信息,政府應該主動公開。但事實上,條例賦予政府部門主動公開的義務遠遠沒有落實,導致大量的信息需要公眾去申請才有可能獲得。「公開的信息群眾不關注、群眾關注的信息不公開」,是對這一現象的經典描述。

    2012年4月1日,《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》發布,規定征收民航發展基金的繳納標準為:乘坐國內航班的旅客每人次50元,乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元。與該管理辦法廢止的民航機場管理建設費的繳納標準一致,因此被網民稱為「換湯不換藥」。2012年5月16日,律師王錄春申請公開國務院批準《辦法》出台的文件遭到拒絕,理由是國家秘密。

    無獨有偶。2013年1月,北京律師董正偉申請公開全國土壤污染數據信息。同年2月24日,他收到了環保部的政府信息公開告知書,環保部又是以「國家秘密」為由拒絕公開。直到2014年4月17日,環保部和國土部發布全國土壤污染狀況調查公報,「國家秘密」之說不攻自破。

 

公車信息:誰申請就告訴誰?

    近些年,盡管從中央到各級地方政府和部門都開展了政務信息公開工作,但真正讓人們滿意的並不多。在實際執行中,有些政府部門往往是以涉密為借口,避重就輕,可謂「猶抱琵琶半遮面」。

    例如,幾千個停車位造成市民出行不便,鄭州市規劃局以「秘密」為由拒絕公開規劃信息;北大三位教授要求公開首都機場高速公路收費數額、流向,也被「秘密」擋在門外;一些本應公開的人事問題,某些人借助涉密的借口,大搞暗箱操作甚至賣官鬻爵;又如「三公」費用問題,某些單位公開的大部分都是人們已知的事實,而像如用於上級領導和各級檢查組的招待費等「民眾關心」的問題卻往往「保密」。

    2010年12月,律師助理葉曉靜向北京市公安局、交通委和財政局,申請公開北京市的公車數量及具體型號清單。三個多月後,她等來了北京市財政局的信息公開答複,告知北京市公務用車實有數為62026輛,但未涉及公車型號。市財政局相關工作人員在公開後表示,此類信息只是對申請人公開,誰來申請就告訴誰。

    媒體記者就北京公車數量采訪了北京市多個部門,得到的答複均是「不便回應」或「無法單方披露」,並透露「這個問題很敏感」。我們不禁想,難道公車的數量及型號也是「不能為外人道的秘密」嗎?難道它不是每個納稅人都有權知曉的嗎?

    北京聖運律師事務所主任王優銀認為,有些政府部門在處理信息公開申請時,以《條例》規定的可能危及公共安全、經濟安全、社會穩定為由不予公開。顯然,《條例》的某些條款,已經成了信息公開的「擋箭牌」。

 

    環保部稱,全國土壤污染狀況調查數據屬於國家秘密,根據《條例》第14條規定,其信息不予公開。不可否認,土壤污染數據確實具有敏感性,污染數據一旦全面公開可能會引起一些社會問題的出現。但對於土壤污染信息,環保部完全可以借鑒公開PM2.5信息的做法,而不應該簡單的回避。
 
    政府若有決心治理公車,公開公車信息是基礎。按照《條例》要求,公車數量及其費用應該是重點公開和主動公開的內容,但這法定的義務一直沒有得到落實。
03
《政府信息公開條例》阻礙信息公開?
信息公開案件「井噴」 民告官勝算小

    從2008年5月1日施行以來,與《條例》相關的社會矛盾如影隨形,與政府信息公開有關的案件,也正呈現「井噴」態勢。信息公開案件「井噴」說明什麼?維護公民知情權還需要做什麼?太多的問題還需解答。

    北京高院行政庭庭長程琥曾透露,全市政府信息公開案件占整個行政訴訟的比重,從2012年的十分之一猛增到2013年的六分之一。

    2014年4月30日,廣州一家公益組織發布報告稱,2013年全國有9個省份收到的政府信息公開申請量過萬份。公益組織負責人表示,這顯示出公眾對政府信息知情權的強烈需求。報告也指出,對公眾提出的信息公開申請,政府部門普遍存在回複率低、濫用豁免權、回複內容避重就輕等問題,與公眾高漲的知情權形成鮮明對比。

    而且,盡管政府信息公開案件的數量迅速增加,但司法實踐中原告勝訴的比例較小。統計顯示,2013年度,31個省區共收到政府信息公開申請265441份,有5成多得到回複。相對未獲得回複的申請,產生行政複議5185起,相關行政訴訟3175起,其中勝訴240起。北京市第一中級人民法院行政審判庭副庭長齊瑩介紹,在信息公開案件中,行政機關敗訴率遠遠高於普通行政案件的敗訴率。

 

被「審問」:你申請這個信息幹什麼用?

    依據《條例》規定,向政府申請獲取信息申請信息公開是有門檻的,而且,還有三道之多——「根據自身生產、生活、科研等特殊需要」,正是這個「三需要」,給政府信息公開平添了三道「籬笆」,實際上是人為限制了公民獲取政府信息的合法權利。他們被反複「審問」:「你申請這個信息幹什麼用?怎麼證明你的使用目的?」有的還被要求就其目的蓋上公章。

    故而,我們能經常見到那些「躲貓貓」式的回應,有以屬於「國家秘密」為由拒絕公開的,有每次申請都石沉大海的,甚至還有的政府官員認為申請人是在「給政府找麻煩」。中國社科院連續幾年發布的《中國政府透明度年度報告》,一再重申依申請公開難已成為政府信息公開工作的「短板」,公民獲取政府信息難度與成本也在逐年增加。 

 

《政府信息公開條例》「不敵」《保密法》?

    區分哪些政府信息應該公開、哪些信息需要保密,這個問題涉及公民權益,也涉及國家安全。

    在制度上,保密範圍的界定過於原則和籠統;在定密的操作過程中,主觀的裁量權和空間過大,使司法審查遇到了「尷尬」。保密法規,應確定為國家秘密的事項包括七大類。2012年保密法實施條例征求意見稿作出了明確界定,對於保密法所稱「泄露後可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益」。明確列出了九種情形。但是,正式出台的保密法實施條例刪除了上述細分條款。

    《條例》確立了「公開是原則,保密是特例」的理念,但是如何處理「公開」與「保密」的關係卻是政府信息公開面臨的重大難題。正因為國家秘密的範圍界限過於含糊,以至於有些利益秘密被掩在了「國家秘密」的幕布之後。

    我國涉及政府信息公開的「公開」與「保密」的法律主要有《保密法》和《檔案法》。《保密法》着重保護國家重要信息不被泄露,檔案法旨在保存檔案,兩法的立法指導思想都是以「不公開」為原則,而信息公開條例的立法目的在於公開政府信息,顯然《條例》與兩法的立法目的不同。由於在法律位階上,兩法高於《條例》,當《條例》與兩法規定出現衝突時,根據上位法優於下位法的原則,應適用兩法。由於立法原則的衝突必然會導致其保護利益的衝突,公民獲得政府信息公開的權利與國家秘密保護相對立時,公民的知情權極易被侵犯。
 

 
    2012年9月,律師董正偉請求鐵道部公開12306網站建設設計服務招投標過程的全部信息。行政複議申請被駁後,他就其不明確的公開答複侵犯民眾的知情權和監督權,起訴鐵道部,此案以敗訴告終。
 
 
    西北師範大學學生黃煥婷向鐵道部寄出政府信息公開申請表,要求公開備受公眾質疑的「新一代客票係統一期工程項目」具體項目內容,以及各項目內容所花金額。
 
    圖為江蘇省南京市政務服務中心為企業和個人提供的查詢政府信息的窗口服務。究竟這樣的窗口能發揮多大的作用?

     政府信息公開領域矛盾凸顯,反映的是公民知情權與保密文化的博弈。5月14日,新華社《經濟參考報》撰文稱,在修改完善的基礎上,將《政府信息公開條例》提升為《政府信息公開法》已成為社會共識。

 


 

您認為政府信息能真正「透明化」嗎?

能,指日可待。
不能,遙遙無期。