省政府常務會議運作全解

上海市人民政府大樓(資料圖)

  大公網評論員 方樂迪

  作為省級黨委決策的執行部門,尤其是具體經濟政策的執行人,省級政府有着十分關鍵的作用。除了調研、會見以及參加黨委常委會之外,政府常務會議也是政府首長參與決策與部署工作的重要形式。故而通過對省級政府常務會議的探究,可以促進我們瞭解省級政府的運作。

  一、樣本説明

  在樣本選擇層面我們主要以三個指標作為篩選樣本的必要條件。首先,所選擇省份是過去一年習近平或李克強曾經考察過的省份;其次,在經濟發展具有一定的代表性;最後,在2014年省級政府主官沒有進行人事調整。

  1、常委考察

  在選擇樣本上,習近平或李克強是否考察被作為重要因素。作為黨的一把手和政府部門的首腦,習近平和李克強所選擇的調研地具有一定的代表性。一方面,選擇調研地代表着中央決策思路;另一方面,所選調研的省份也是在某個方面具有代表性的,如扶貧、生態或科研創新等。選擇這類省份,將有助於我們瞭解典型政府運作、央地互動、貫徹中央意志等內容。

  按此標準,我們初步選定了2014年習李的16省區市。它們分別是內蒙古、江蘇、上海

  福建、北京、河南、新疆、陝西、遼寧、海南、重慶、湖南、山東、雲南、天津、浙江。其中內蒙古共被調研3次(習近平1次、李克強2次);江蘇被調研3次(習近平2次、李克強1次);上海(習李各一次)和福建各2次(習近平2次)。其餘省份的調研次數都為1次。

  2、經濟發展的代表性

  為了增加樣本的典型性,以研究不同發展階段省級政府運作的不同,我們又引入經濟發展代表性作為進一步篩選樣本的條件。對不同經濟發展狀態的省份予以劃分,選出更具典型性的省份。

  本文以2014年地區生產總值作為衡量經濟發展的指標。選擇地區生產總值作為指標主要有兩個原因:

  第一,雖然中央層面逐步降低GDP增長對於官員考核的權重,但目前為止GDP仍然是反應一省發展水平最客觀和直觀的指標。此外,中央政策支持等也多以GDP為代表的相關指標,作為決策依據。

  第二,截至目前,2014年的31省區市的地區生產總值均已出爐,而人均GDP尚未全部公佈。故而依據現實條件,我們只將地區生產總值而非人均GDP作為參考指標。

  在劃定選擇範圍上,我們將選擇地區生產總值均值(22073億)作為參考標準,前後加減一個標準差(16986億),劃定了四個取值範圍。

  表格 1  31省地區生產總值分佈

  3、人事穩定

  為了對樣本進一步篩選,我們將人事穩定作為另一個重要的影響因素。因為人事穩定往往也會直接影響相關政策延續性,尤其是對於政府主官而言更是如此。因為一旦更換政府主官,新任主官或根據自己的理解進行政策調整(或需要一定時間適應),執政風格或許也會不同,這些因素將影響所在省份的政策延續並直接對樣本產生影響。

  因此,我們依據人事穩定因素對樣本進一步篩選,剔除了2014年發生省級政府首長變動的省份。這些省份包括遼寧(李希接替轉崗住建部長的陳政高)、新疆(雪克來提接替調往中央的努爾·白克力)、海南(劉賜貴接替蔣定之)。

  在經過上述篩選後,剩餘的樣本省份為內蒙古、江蘇、福建、北京、河南、陝西、重慶、湖南、山東、雲南、天津和浙江。

  綜合上述三個條件,我們選擇了內蒙古、福建以及浙江三省區市作為研究樣本。在經濟發展程度上,此三個省級單位代表了不同經濟發展水平的省份;在地理位置上,三省區市也覆蓋了不同的地理板塊;此外,這三省份都在今年被納入國家的戰略規劃,如“長江經濟帶”和“一帶一路”等等。

  此外,為研究中央政策對地方政策的影響,我們還將國務院常務會作為引入的變量進行比較。

  二、省級政府常務會議召開沒有形成固定的週期


  2014年,國務院共召開40次常務會議。排除外訪或調研等活動影響,國務院常務會議基本上為一週一次,已經形成了固定的會議週期。在中央黨的活動方面,政治局會議也保持了固定的會議週期,即一月一次(常委會會議多無公開報道,所以無法統計)。目前,涉及黨政的決策會議已經呈現公開、常態與週期性三大特徵。

  通過圖表1看,三省級政府召開的常務會議則沒有明顯的規律性,有時兩次常務會議的間隔會接近1個月。

  在全面總會議數上,浙江省全年共19次、內蒙古為20次、福建為19次(省政府31次會議沒有官方公開資訊)。而同期,全年的國務院常務會議召開次數則達到40次。內蒙和福建單月最高召開3次政府常務會議,浙江只有兩次。與之相比,國務院常務會議單月最高召開5次(七月)。

  相比中央政府(國務院),省級政府既需要緊跟中央政策,也需要貫徹執行經過省級黨委決策的相關政策。故而,其開會時間和議題都會受到這兩個方面的影響。以上問題將在此後的章節加以詳細討論。

  事實上,不同的省級政府其在設定常務會議議題個數上也並不相同。有些省級政府在常務會議上會涉及多個議題或者通過多個文件等,比如內蒙古、福建等省份。而有些省級政府一般一次會議只涉及一個主題或一個事項,比如浙江省(詳見附錄1)。在中央層面,國務院常務會議議題則不止一個。

  政府常務會議會對不同議題作出不同的決策動作。官方通稿在描述決策動作時會用不同的詞彙搭配。通過對國務院常務會議以及三省區政府常務會議的梳理,總結出了一組決策動作搭配的高頻詞彙。這次詞彙有:部署、研究、討論、審議、聽取、傳達等。

  在高頻詞彙中,“審議”、“研究”以及“聽取”這三個決策動作描述詞是中央和地方在常務會議使用頻率較高的。與之對應的是審議工作文件、研究事項以及聽取彙報。這是中央和地方會在常務會議上進行的決策工作。

  除了“審議”、“研究”、“聽取”之外,地方還有自己的特色詞彙--“傳達”。這體現了省級政府上傳下達的政治角色。在相關政府通稿中,“傳達”通常與“學習”搭配使用,一般限於中央精神在地方的落實,對於領導人視察地方講話與精神的落實等等。“學習”也會單獨出現,例如2014年4月29日內蒙古自治區政府常務會議即有一項工作,“深入學習習近平總書記考察內蒙古重要講話和李克強總理在遼寧、內蒙古考察座談時關於經濟形勢以及在研究一季度經濟形勢時的重要講話精神”。

  三、常務會議議題的殊異

  政府常務會議的議題選擇也是十分重要的一項內容。通過對政府常務會議議題的梳理髮現,中央與地方聯動與地區決策個性,這兩個特徵都是十分明顯。

  中央與地方的議題聯動與決策傳導最直接的體現在了“簡政放權”一項上。以“簡政放權”為主要方面的行政改革,是李克強政府最重要的一項改革措施。在國務院層面,2014年全年的40次政府常務會議上提及了21次“簡政放權”。在地方層面,“簡政放權”同樣成為政府常務會議的重點內容。在福建省政府召開的19次常務會議中,涉及簡政放權等內容的共有7次;在浙江省政府召開的19次會議中3次提到了相關內容;而內蒙古20次會議中也有3次提到了相關內容。

  國務院常務會議與地方常務會議也有相同的議程。例如,在政府常務會上,都會召開涉及季度以及半年經濟形勢分析的內容。這已經成為政府常務會議的固定內容。此外,作為被常委視察過的省份,福建、內蒙與浙江三省區都會安排專門的常務會議,以學習傳達高層講話與相關精神。

  通過對比常務會議議題發現,各省也有相同的發力產業,如以大數據為代表的資訊產業、文化產業以及大健康產業等等。3月21日,浙江省政府召開常務會議,研究通過深化改革,鼓勵民間資本投入,加快發展養老服務產業和健康服務業;8月15日,福建省政府召開常務會議,其中一項就是“研究通過了《福建省關於促進健康服務業發展的實施意見》”;11月7日,內蒙古自治區政府常務會議也設置了相關議題--“研究《內蒙古自治區人民政府關於促進健康服務業發展的實施意見》”。

  各個省份的決策個性也直接地體現在了常務會議的議題設置上。這種個性與地區的資源稟賦、地理特點與政治地位等有着關係。例如,內蒙古作為與蒙古、俄羅斯交接的少數民族自治區,其政府常務會議涉及對外開放的議題就佔據着重要位置。

  在2014年,內蒙古共召開了19次政府常務會議,其中涉及蒙古國、俄羅斯等對外開放議題的就有5個。這其中包括“研究了對俄蒙合作交流有關工作”、研究《內蒙古自治區關於進一步提升對俄羅斯、蒙古國開放水平的意見(送審稿)》 等。“研究了《內蒙古自治區人民政府關於支持二連浩特國家重點開發開放試驗區建設的若干政策措施》”實際上也是涉及了對於蒙古國的開放與合作問題,該地有內地唯一通向蒙古國的鐵路口岸。

地方GDP與三大關鍵詞

中國經濟發展的柔韌性在增強,這在各省市的經濟社會數據中體現得頗為明顯。

  大公網評論員 宋代倫

  繼今年1月20日國家統計局召開新聞發佈會介紹2014年國民經濟運行情況後,2月26日,國家統計局又公佈了2014年國民經濟和社會發展統計公報。通觀整篇公報,2014年的中國經濟與社會發展整體向好。雖然這段時間發生的諸如央行降息、外資撤離等新聞讓輿論普遍看衰中國的經濟走勢,但官方認為,在世界經濟復甦疲弱與國內“三期”疊加的陣痛期下,中國仍頂住巨大下行壓力,保持中高速增長,成就來之十分不易。國家統計局副局長謝鴻光還用了“柔韌性”一詞,比喻中國經濟發展的柔韌性在增強。

  這種柔韌性表現出的張力,在各省市的經濟社會數據中體現得頗為明顯。目前,2015年各地地方兩會已全部閉幕,經濟社會發展數據悉數公佈,圍繞各地GDP、增長率等主要指標的討論與展望仍在繼續。與往年不同的是,此輪討論被套在了“新常態”這樣一個更宏大的詞彙下。2014年5月,習近平在河南考察首次提及“新常態”時,針對的是中國宏觀經濟層面,此後,該詞迅速衍生到各層級、各領域、各行業。目前,全國兩會已提上日程,分析地方的經濟表現,有助於我們在瞭解宏觀數據的同時,把握中觀層面的政經格局。

  新常態下地方GDP的暗戰

  先來看看輿論最關心的地方生產總值與增速。圖1以雷達圖形式顯示了2013、2014的增速和2014、2015的預期增速。一個最直觀的呈現,便是這四個圈在逐漸收縮。與各地2014年的目標相比,因為新常態的到來,31省份增速無一達標,最接近的則是重慶,其次是北京。與目標相比,落差最大的是山西(-4.1%),其次是遼寧(-3.2%)。如果與2013年增速相比,落差最大的仍是山西(-4%),雲南並列最大。看來,山西2014年政壇遭遇地震,經濟同樣如此,兩者具有高度正相關。


  包括山西在內,有七省市增速低於全國平均水平,其他分別是北京、河北、遼寧、吉林、黑龍江、上海,這是近年來相當罕見的情況。2013年,31省還無一低於全國平均水平。有意思的是,除上海外,其他六省市是連成一片,具有強烈的地域性。説2014年華北和東北經濟連片塌陷,一點不為過。

  新常態反映出的一個變化,自然是各省市不再把GDP和增速看的那麼重,這一方面體現在華北、東北這些省份勇於公佈並不出彩的數字,並着手調整自身不合理的產業結構;另一方面不少地方在做今年目標增速時也敢於放低身段,把數字定的較低,甚至會低於今年全國目標,這在以前是難以想象的。

  如果我們將各省的GDP加總,雖仍超出全國總量4.78萬億元,但差額相比之前三年均下降不少。差額的減少,一方面説明各地統計口徑與全國仍不一致,但另一方面讓我們看到,各地對GDP統計注水的現象有所緩解,重點就表現在上述七省低於全國平均水平,這是值得肯定的趨勢。

  所謂成也GDP,敗也GDP。雖然各地對GDP的態度在逐漸變化,但無論你重視不重視,分析經濟數量也好質量也罷,還是要回到GDP本身,奈何現在尚未有個系統化的更優指標衡量經濟基本情況,完全否定GDP的意義並不理性。因此各地GDP總量公佈後,各地圍繞GDP暗戰還是如期打響。



  圖2顯示了2014年各地GDP總量與增速的關係圖。如果做一條趨勢線我們發現,雖然地方GDP與增速仍有負相關,但已經相當微弱,分佈更像是個喇叭型:GDP總量低的增速可以很低,也可以很高,差距擴大,而總量高的目前看來增速仍保持中上水平,絕對增量驚人。而2013年(圖3),這種負相關性仍然較明顯,各省分佈較為集中。

  圖2還顯示,GDP的第一集團軍將後面的大部隊越甩越遠。第一集團軍裏的山東與後面大部隊領頭羊浙江的差距已將近兩萬億。而江蘇因為保持着高速增長,直追GDP老大廣東。照這個趨勢,不出三年廣東將交出GDP第一把交椅。不過廣東方面對此倒是很淡然,早在汪洋主政時期,汪洋就預料不出幾年江蘇將超廣東,但他表示廣東不想和江蘇打這個經濟仗,“你願意超就超吧,我們首先要把結構調整好”。江蘇也表示在抓轉型升級,沒考慮要超廣東。但事實是,江蘇確實在一路猛追,且在人均和縮小地域差距上做的更好。這場老大之爭,恐怕會成為未來幾年地方經濟競爭的焦點話題之一。

  縱觀已經公佈的地方政府工作報告,除了與新常態的大方向保持一致,並無更多亮點。唯一值得一提的是,上海率先取消了GDP目標,取而代之在報告中表述成“經濟平穩增長,結構繼續優化,質量效益進一步提高,全市一般公共預算收入與經濟保持同步增長”。雖然只是個數字上的取消,但卻是一大進步。當然,上海有勇於取消GDP目標的硬資本,大部分省份仍需要豎立一個目標努力完成資本積累,一下子都取消並不現實。但取消GDP目標的大趨勢不可避免。

  近年來上海的經濟增速持續較低,在四大直轄市中墊底,總量陸續被湖北、湖南、福建等超過。不過,上海的優勢和獨特地位仍然明顯。上海自貿區的逐漸完善與年初的外灘踩踏事件,使得上海未來的工作重心轉向創新驅動發展和超大城市的公共治理等方面。這些工作做好了,GDP的平穩增長是水到渠成的結果。

  誰更強調轉型升級與結構調整?

  轉型升級與結構調整是現在從中央到地方在各項改革工作中出現的高頻詞彙。那麼究竟哪些省份更強調它們呢?這裏不妨以12個樣本省份的2014年省長主持的政府常務會議與2015年的政府工作報告,以關鍵詞統計的形式來展現。


  經過表1統計可以看出,各地出現“轉型”與“結構”的頻次有很大的差距。北京市總計出現了37次,福建僅14次。而江蘇和天津最高,分別出現108次和95次。

  而分別來看,江蘇在“轉型”與“結構”兩方面均着墨甚多。在2014年23次常務會議中,有16次提到“轉型”,18次提到“結構”。之所以如此強調這兩個關鍵詞,與2013年全國兩會期間習近平對江蘇工作作出的重要指示密不可分。習近平當時對江蘇提出了“深化產業結構調整、積極穩妥推進城鎮化、紮實推進生態文明建設”三項重點要求。此後江蘇省把貫徹三項要求作為各項工作的重中之重,並從當年4月開始,進一步細化實化具體化為十項舉措。因此,無論“轉型”還是“結構”都貫穿在江蘇一年來的各項工作中,包括航道港口建設,綠色生態,鐵路,交通運輸,國企國資改革,營改增,健康服務,旅遊業,資訊化發展等。在今年的政府工作報告中,李學勇説:“大力推進經濟結構戰略性調整,着力優化產業結構、需求結構、城鄉結構、區域結構、分配結構和生態環境,加快從要素、投資驅動向創新驅動發展轉變,推動經濟行穩致遠。”這“六個優化”也成為打造江蘇經濟升級版的突破口。

  天津在呼告“轉型”上也非常積極,這與鄰居北京形成巨大反差。雖然在頻次在比江蘇還多,但相比江蘇的普遍撒網與領會中央精神,天津在強調轉型上更有針對性。縱觀去年市常務會議與今年政府工作報告,天津在轉型上強調最多的是“萬企轉型升級行動計劃”。2014年1月29日,天津市政府下發通知,啟動為期三年的萬企轉型升級行動計劃(2014-2016),首批確定1.2萬家中小企業,通過3年努力調整產業結構,化解過剩產能,實現轉型升級,切實提高經濟發展的質量和效益。

  在21次市常務會議中,有12次提及“轉型”,其中談及產業轉型升級10次,這10次中又有五次專門針對“萬企轉型”。黃興國在今年政府工作報告中介紹稱,天津在過去一年全力打好轉型升級“組合拳”,“萬企轉型升級計劃”通過改造提升、產業轉型、關停重組、載體升級等途徑,完成5800多家企業轉型升級,實現了結構優化、效益提高、就業增加、資源節約、環境改善。之後在今年的工作計劃中,黃興國又指出,以自貿區建設為重要抓手繼續促改革、促轉型,繼續深入實施萬企轉型升級行動,扶持一批企業向產業高端和現代服務業轉型,幫剩下4500家中小企業實現轉型升級。

  在轉型方面,山東與浙江出現頻次也較高,均為24次。山東側重資源型城市、過剩產能與服務的轉型升級,例如2014年第一次常務會議就指出,要全力“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能,大力優化產能結構和空間佈局,推進產業健康發展和加快轉型升級。浙江對“轉型”的強調經常伴隨“集約”一詞的出現,即集約節約要素資源促進轉型升級。包括以土地節約集約利用實施“空間換地”,促進浙江經濟升級版;以“機器換人”為抓手,提高產品質量,優化勞動力結構,大力推進工業轉型升級。同時,在政府工作報告中,省長李強強調,設立省產業轉型升級發展基金,各項要素重點向七大產業(資訊、環保、健康、旅遊、時尚、金融、高端裝備製造)投資項目傾斜,加快形成以高端製造業和現代服務業為主體的產業結構。

  除前文提到的江蘇,在結構調整上,內蒙古與河南同樣出力較多。2013年3月19日,內蒙古黨委書記王君提出“8337”的發展戰略,即“八個建成、三個着力、三個更加註重、七個重點工作”。這套戰略將指導內蒙古未來新的發展定位。因此,內蒙古的結構調整均圍繞這一戰略展開。產業結構升級是內蒙古主抓的核心之一,巴特爾在政府工作報告中説,以“五大基地”建設為重點,以提高資源綜合利用率和產業精深加工度為主攻方向,構建多元發展的現代產業體系;河南則主抓工業結構調整,優化提升工業產品結構、改造企業科技,推進先進製造業大省建設。

  穩增長下投資的多樣形態

  當前,經濟下滑壓力加大。通縮態勢明顯,穩增長似乎再度成為宏觀經濟政策最優先強調目標。在拉動經濟的三駕馬車(投資、消費、出口)中,固定資產投資成為官方拉動經濟穩增長的最主要手段。縱觀各省2014年固定資產投資,絕大多數超過GDP增幅,不少是後者的兩倍多。有22個省市投資增速超過全國平均值(15.3%),其中16個位於中西部。與GDP增速相比,投資增速的地域差距更大,最高的新疆達到了25%,最低的遼寧甚至為-1.5%。


  公報顯示,2014年全社會固定資產投資512761億元,投資/GDP比例達80.56%,顯示中國的經濟仍由投資主導。其中,有21省市佔比高於全國水平。值得一提的是,有七個省的佔比超過了100%,即投資額高於當年生產總值。除安徽外,西北五省和西藏也在列,與GDP增速類似,呈現強烈的地域性。這一方面反映西部投資結構與質量有待提高,另一方面也反映西部對投資拉動經濟的熱情。在西部尤其是西北各項基礎設施與公共服務遠未健全的當下,固定資產投資是保增長惠民生見效最快的手段。

  同樣,在我們選取的12個省市樣本中,以同樣的方式統計,可以觀察到目前投資的多種形態。表2顯示,浙江、上海、內蒙古“投資”出現的頻次排在前三。浙江以“411”有效資行動計劃進行有效與定向投資,並加強民間投資培育,加大企業技改力度,進一步調動民間投資的積極性。同時,浙江還在投資體制改革上大氣力,如編制企業投資項目核准目錄,確立企業投資主體地位,加大簡政放權力度,切實轉變政府投資管理職能等。


  上海的投資格局比較特殊,圖4已顯示,上海的投資佔GDP比例為31省市中最低,僅25.54%,顯示上海經濟結構已是非投資拉動型,並作為最早一批地方省市進入創業創新拉動型的階段。因此,創業投資成為上海在投資領域的重要課題之一。2014年3月17日,市長楊雄主持常務會議,並原則通過《關於加快上海創業投資發展的若干意見》,部署全市各方力量促進創業投資發展,引導帶動一批創業投資資本,將上海打造成為具有國際影響力和競爭力的創投中心。

  作為中國最早對外開放的城市之一,憑藉優越的區位優勢與去年上海自貿區與掛牌,投資管理制度與外商投資、境外投資也成為滬上投資領域關注重點,並和自貿區的負面清單結合起來,進一步擴大投資創新與對外開放。

  前文提到,西部地區對於固資投資的熱度在中國各板塊中最高,內蒙古作為橫跨東西部的地區同樣如此。不同於滬浙的投資形態,內蒙古作為邊疆地區,在基礎設施和產業等投資還有較大欠賬。因此,內蒙古的“投資”關鍵詞主要圍繞固定資產投資,努力擴大固投規模,穩定工業增長,推動城鄉區域協調發展,加強民生建設。內蒙古在強調政府在投資中引導作用的同時,同時形成政府投資、社會投資、招商引資的聚合效應。值得一提的是,內蒙古在金融與投資的關係上也在摸索與創新。區主席巴特爾在常務會議上指出,堅持金融業適度超前發展、服務實體經濟、產業資本和金融資本相結合,全面提升金融業對實體經濟的服務水平,並統籌推進礦產資源開發、基礎設施建設和金融領域“三位體”合作。可以説,內蒙古在金融與投資關係上的機制創新已經走在西部省份前列。

  浙江、上海、內蒙古代表了投資在中國的不同形態。在之前《三大層面解讀中國經濟新常態》一文中,我們談到了中國未來經濟增長的三條道路,並認為第三條道路是比較理想的道路,即以中國國內為基礎,將政府長遠戰略規劃與市場調節相結合,調整中國不合理的生態佈局和產業城鄉佈局,結合國內國土改造,引導國內的長期投資,創造新一輪的增長空間。

  從目前各省公佈的投資方向看,中西部省份在基建、能源、生態等領域投資着墨頗多,這些均是中西部目前的短板。統籌國內國際兩個大局,首先要盤活中西部的投資佈局,完成廣大國土上的產業轉型升級。當然,這其中要避免當初“四萬億計劃”的後遺症,如地方債務的擴張與投資項目效果欠佳等。

  當然,對中國地方債務的擴張也不必過於放大。經濟學家林毅夫近日接受採訪認為,雖然中國地方政府債務比例比較高,但這些債務主要用來基礎設施等固資投資,而非國外一些地方或中央債務只又來支持消費,因此未來有投資回報的收益。其次,中國方債務作為內債而非外債,因為中國獨立的貨幣體系,因此地方在出現債務違約的情形時,中央可利用財政與貨幣政策來託底。因此,地方債務問題既需要關心,但也不用危言聳聽。

“新常態”下的省級生態文明建設

內蒙古森林面積達3.73億畝全國居首。

  大公網評論員 辛忠

  又到兩會季,以“霧霾”為代表的生態議題將再成為會場內外的熱點。從當初沙塵暴肆虐到近來霧霾瀰漫,從建設環境友好型社會到生態文明進入十八大“五位一體”論述,環境保護在中國政治和社會體系的地位明顯提高。

  十八大以來,生態文明建設頻繁進入執政黨的議事表,三中全會首次提出“用制度保護生態環境”,四中全會將“法治化”納入生態文明建設;2013年9月,國務院發佈《大氣污染防治行動計劃》十條措施,2015年1月1日,被稱為史上最嚴的新環保法正式實施。

  習近平曾指出,保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力,這應該是當前生態文明建設的基本理念。而作為承上啟下的省級政府,在落實中央生態文明建設的政策措施,推進本省環保工作方面,扮演着重要角色。

  為探究省級政府在生態文明建設中的作用,我們選取了12個省、區、市(下簡稱“省”)作為研究樣本,分別是北京、上海、天津、重慶、內蒙古、浙江、江蘇、山東、河南、福建、陝西、湖南(這些省份是從習近平、李克強2014年視察過的16省中選擇出來,排除掉有過省長換防的遼寧、雲南、新疆、海南四省區),以大數據統計的研究方法,全面梳理各省級政府2014年的施政工作,以此分析2014年中國省級政府在建設生態文明工作中的特點和得失。

  省府常務會議裏的生態議題“含金量”


  根據各省政府官網的公開報道,統計發現12個省政府2014年召開常務會議共284次,平均一省一年召開23.7次常務會議,每月召開1.97次。其中重慶、北京最密集,重慶為43次,平均每月3.58次,為12省內為最高,北京緊隨其後為34次,平均每月2.83次,這也是僅有的兩個召開常務會議超過30次的省份。

  284次省府常務會議,共提到生態文明相關話題129次,佔比達45.4%,接近一半;平均每個省提及次數為10.75次。從絕對值看,北京、重慶、湖南、江蘇、天津、山東六省市提及次數超過10次,河南省最少僅有4次。這從一個方面説明了生態文明在該省政務工作中的“分量”。

  從提及比例看,北京、湖南、江蘇三省超過50%,山東、重慶、陝西接近50%,也就是説,這些省份一半左右的常務會議有生態建設相關議題。江蘇提及比例最高為73.9%,河南最低為19%,二者相差近4倍。綜合來看,絕對值和提及比都較高的省區市存在高度一致性。

  我們還列出了“專門議題次數”一項,並認此來判定生態文明議題在政府工作中的“含金量”。生態議題的“專門議題次數”,是指就生態問題“聽取彙報、研究討論、審議文件、會議特別強調”等的次數。統計發現,12省常務會議將生態列為專門議題共74次,在全部會議中佔比26.1%,超過1/4,在129次提及中佔比57.4%。也就是説,各省每開四次常務會議,就有一次把生態文明作為專門議題,而只要提到生態議題,多數都以專門議題的形式出現。

  此外,每省把生態建設作為專門議題的平均次數為6.17次。從絕對值看,北京、重慶次數最多均為12次。從出現頻率看,江蘇省最高為39.1%,其次為湖南(38.1%)和北京(35.3%);最低的是內蒙古,在20次常務會議中僅有一次將生態列為專門議題,佔比僅為4.8%;河南佔比9.5%也未超過1/10。

  “附屬話題次數”是指生態以附屬性議題出現的次數,各省市為2~8次不等,但仍以北京、江蘇、重慶三地次數最多。

  總體來看,生態在各省市的政務議題中所佔比例較高,它正成為考核省長執政成績的重要KPI指標。尤其在GDP考核弱化,經濟面臨結構轉型、產業升級背景下,生態文明建設在省級改革規劃中,成為不可避免的考核項,即使有些改革事項本身並不屬生態議題,但在改革過程中,生態質量仍成為評估綜合改革效果的必要指標。發達省市對生態的關注度要顯著高於欠發達省份,因此東部地區比西部地區在常務會議中更多涉及生態文明建設議題。

  哪些省份,哪些領域環保形勢最嚴峻?


  我們以各省常務會議通稿為參照,統計了省市常務會議上各項環保議題的出現頻次,得出了生態文明建設的熱點議題。

  大氣、水資源佔據話題榜前兩位,而且水資源成為唯一一個12個省市均有涉及的環保議題,其中,水資源出現29次,大氣出現26次,蓋因這兩個領域與居民生活息息相關。霧霾幾乎成了各省執政者在環境治理上的頭號心病,而飲用水安全也是關乎百姓生活的話題。此外,河流、海洋的開發與保護,也是一些省份非常注意的問題。

  土地議題以12次位居第三,這與土地開發、耕地保護、城市用地等息息相關,也是新型城鎮化建設過程中需要注意的問題。

  垃圾成為生態文明建設的重要議題,有些出乎意料,可見,這個我們平時不太注意的生態議題,已經成為擺在現實面前的重要挑戰。在新型城鎮化建設過程中,如何處理好日益增加的生產、生活垃圾,維護城市衞生、宜居的生活環境,是考驗城鎮化發展效果如何的重要指標。

  此外,能源、森林、氣象問題,也是提及次數較多的環保議題。

  就各省情況看,環保議題與各省的區位條件和經濟社會發展狀況存在相關性。比如,東部沿海地區的浙江、福建在水治理方面着力較多,而北京因其特殊的城市功能定位和經濟社會發展情況,環保工作任務最多,壓力最大。統計顯示,2014年北京市府常務會議把大氣污染和水資源作為會議議題的次數均超過10次,這種頻次和密度在統計的其他11個省份中絕無僅有。生態議題與民生、改革等,成為北京市政府2014年最為關注的三大領域。

  從現實來看,作為首都城市,北京囊括了政治、經濟、文化、對外交流等多項國家核心功能,生態在其原本的功能定位中並不居於中心地位,但隨着近年來生產、生活環境的惡化,沙塵暴、霧霾、水源短缺、生活垃圾等日益成為北京最嚴重的城市病,極大地影響着人們的生產生活,同時,也影響到了北京作為國際化都市的城市形象。生態環境對北京的國際地位有多重要?看看2008年奧運會和2014年APEC期間,中國政府對北京環境的重視就可以理解。

  去年11月中旬的APEC會議,是北京市2014年承擔的最為重要的外事活動。為保證會議期間的空氣質量,北京市政府先後在9次常務會議中強調APEC的環境問題,這既是北京市當年最重大的環保議題,也是對京津冀及周邊地區大氣污染防治協作系列舉措的真實演練。例如,北京周邊的天津、山東等省市,均在省府常務會議中多次聚焦APEC期間的大氣污染議題。由此來看,當前的生態環境保護已經走出了以往“誰污染誰治理”的舊模式,省際之間互聯互通、聯防聯動正在成為生態環境改善的“新常態”。

  官方文件透露出的“制度化”信號


  十八屆四中全會,開啟了中國依法治國的新局面。四中全會《公報》將生態良好作為中國社會主義現代化建設事業的重要目標,強調以法治手段推進生態文明建設的重大戰略,進一步體現了環境法治建設的重要性。《決定》進一步詳細規定了推進生態文明建設的具體措施。

  在2014年,各省級政府在推動生態文明法治建設上力度很大,我們選取了“政府 政府函 政府辦 府辦函”等主要的官方文件發佈形式,統計出12個省級政府在2014一年發佈的文件、通知,並統計分析了其中涉及生態文明建設的部分。從中可以看出,生態文明制度建設,正在成為中國地方政府在落實中央生態環保改革精神的重要途徑。

  統計顯示,12個省級政府在2014年發佈各類文件、通知、批示至少有2933份,平均每省發佈244份;其中發佈生態環保類文件總計達314份,平均每省發佈26份。環保類文件的總份數和各省平均份數,均超過了各自文件總數的1/10。

  從文件絕對數上看,福建、河南、江蘇、陝西、湖南五省均超過30份,福建更是以44份居於首位,天津和內蒙古兩省以14份排名靠後。但從環保類文件佔該省文件總數的比例看,北京、湖南、上海、山東、河南、江蘇、福建、重慶等均超過10%,其中北京市以15.9%居於首位。綜合來看,湖南、河南、江蘇、福建等省份在環保類文件發佈上佔優,這與此前常務會議的統計保持了基本一致。

  以此來看,各省在2014年,利用文件、通知、批示等形式加強生態文明建設,已經成為一項重要的施政手段。制度化的生態文明建設,越來越在地方政府運行中得到推廣運用,以法律、法規、規範等形式確定下來的改革部署,將成為四中全會後地方生態文明建設的主要抓手。

  在涉及議題上,文件、通知既有對宏觀環保政策的制度化推動,例如北京市發佈了關於認真貫徹實施《北京市大氣污染防治條例》的通知、上海市制訂了《上海市綠色建築發展三年行動計劃(2014-2016)》等;也有對特殊時期某項環保領域的具體部署,例如北京市政府曾連續發佈關於2014 APEC和法國機械“龍馬”巡遊表演活動期間燃放煙花爆竹的相關公告,其細緻具體的程度表明,地方政府對環保已做到時間的“全覆蓋”和防控的“微調節”。

  另一個特殊案例是重慶。2014年11月6日,重慶市專門召開生態文明建設大會,市長黃奇帆就《中共重慶市委、重慶市人民政府關於加快推進生態文明建設的意見》作了説明。重慶生態文明建設在長江流域生態建設中具有重要的戰略地位,而五大功能區域發展戰略,為推動重慶生態文明建設確定了目標和原則、方向和路徑。

  從省長調研足跡看生態建設和經濟發展的關係


  省府班長調研生態建設議題,是直接體現省長環保施政方略的重要環節。調研地區往往是本省生態建設重點區域;從調研次數可看出環保在該省政府工作中的重要性,這與此前會議提及次數、文件發佈份數等屬同一類。統計發現,2014年就環保議題調研最積極的省府班長是浙江省長李強和天津市長黃興國。

  省長調研的一些議題極具分析價值,新能源使用、城鄉一體化等成為調研熱點。比如黃興國的調研主題聚焦於節能環保,尤其是電力領域,他至少兩次就發電事宜進行調研,包括與國家電網的老總聚首,而特高壓電網建設正是天津市規劃的近幾年重要的基礎設施建設項目;調研次數最多的李強,其重點在“五水共治”上,在7次調研中至少3次針對這一議題。大公網《中國省級政經生態週報》此前都曾對這些省份的這些熱點議題有過關注。

  探索生態文明和經濟發展之間的深層關係,是保證綠色經濟持續發展,環境保護有後勁的題中之義。在這方面,黃奇帆頻頻前往調研的重慶“生態雙區”是一項積極嘗試。根據區位特點,重慶劃分出了渝東北生態涵養髮展區和渝東南生態保護髮展區,將生態保護作為貫穿兩地經濟社會發展的重要保障,實現生態和經濟融合發展。在這方面,杜家毫前去調研的湖南洞庭湖生態經濟區,上升為國家戰略,也是一個重要探索。

  從政府工作報告看治污成績單

  我們梳理了2014年和2015年兩屆省級兩會的政府工作報告,將其中涉及環保的內容進行分解。梳理髮現,省級政府工作報告可以作為當地政府一年生態文明建設的成績單,治污、減排數據能夠直觀體現環保工作的成果,也是對上一年政府工作報告中確定的環保任務目標的最好檢驗。

  考慮到各省生態議題的差異性,我們選擇了共性較大的大氣治理為參考項,將2015年政府工作報告中所列成績對應到2014年提出的目標上,看看哪些省份如期完成任務,哪些省份在環保工作上依然困難重重。

  僅就大氣污染治理來看,2014年體現出來的情況是“喜憂參半”。喜的是,每一個省份都意識到了大氣污染的嚴重性,把大氣污染防治工作列入政府工作議程。但是,無論是從各省政府工作報告的論述看,還是從日常新聞報道和人們的切身感受看,大氣污染防治仍然是一項任重道遠的艱鉅工作。

  具體到省份上,北京是唯一一個明確公佈2014年未完成大氣污染治理目標的省級政府。2014年北京市政府工作報告提出當年空氣中細顆粒物年均濃度下降5%左右的目標,但2014年實際下降量為4%,比既定目標低了1個百分點。這再次表明,北京“城市病”發作後面臨的大氣治理難題之嚴峻。

  重慶、天津、浙江、江蘇四省市公佈了全年PM2.5平均濃度下降的具體數據,分別為7.1%、13.5%、13%、9.6%;山東公佈的數據為,全省細顆粒物平均濃度改善16.3%,可吸入顆粒物改善11.3%;內蒙古報告稱,單位生產總值能耗和二氧化碳排放量分別下降3.9%和5%。其他省份並未公佈具體的大氣治理數據,而是代之以概括型表述,比如有幾個省份“完成國家年度任務”、“提前一年完成'十二五'目標”等。

  根據以上分析,我們可以總結2014年中國省級政府生態文明建設的工作得失:首先,生態文明建設已成為實現“第五個現代化”的重要任務,中央和地方均面臨着經濟轉型和污染防治的嚴峻任務;其次,環保在省長施政清單上的重要性得到提升,從以往經濟發展犧牲者的角色轉變為身居顯位的改革任務,但環保在經濟社會發展中仍難脱“尷尬”身份;再次,生態文明建設呈現出若干“新常態”,包括從“誰污染誰治理”走向互聯互通、聯防聯治,從粗放型治理走向“全覆蓋”和“微調節”等;另外,生態文明建設尚未擺脱“邊污染邊治理”的怪圈,污染和治理的背後,是經濟和生態的博弈,如果不能從理論和理念上清楚認識到二者的關係,就很難從根本上取得環保攻堅戰的最後勝利。

  因此,生態文明建設應當有更多更具創新性的理念,將生態保護融入經濟社會發展的全局視野,實現協調發展和科學發展,這是省府掌舵者們2015年乃至更長任期內亟待探索的重要課題。

地方城鎮化戰略

國家級的戰略規劃,從提出到落實,是一個艱鉅而複雜的過程。

  大公網特約評論員 唐黎明

  如果我們梳理2014年度的國家戰略關鍵詞,“新型城鎮化”、“一帶一路”、“京津冀協同發展”可以拔得前三甲。

  今年2月10日上午習近平主席主持召開中央財經領導小組第九次會議,聽取中央財經領導小組確定的新型城鎮化規劃、設立絲路基金等重大事項貫徹落實情況的彙報,並強調以後將對重大事項檢查是否落地見效。然而,國家級的戰略規劃,從提出到落實,是一個艱鉅而複雜的過程。

  城鎮化戰略從規劃到試點

  2014年3月發佈的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》,為近5年城鎮化發展提供了戰略方向和目標。在隨後的幾個月中,除了常規的會議指示以外,直到2014年底,國家發展改革委等11個部門聯合印發了《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》,將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區,鼓勵這些省市鎮以人的城鎮化為核心,以提升質量為關鍵,緊緊圍繞需要深入研究解決的重點難點問題,充分發揮改革試點的先遣隊作用,大膽探索、試點先行,尋找規律、凝聚共識,為全國提供可複製、可推廣的經驗和模式。

  從試點市鎮的類型看,有全省、省會城市、地級市、縣級市和建制鎮,從城市發展程度看,既有發達的東部沿海城市,也有數量眾多的西部城市,還有直轄市下屬區縣,儘可能的兼顧到了不同特點的城鎮。有意思的是,整個試點工作的時間階段的設計,“2014年底前開始試點,並根據情況不斷完善方案,到2017年各試點任務取得階段性成果,形成可複製、可推廣的經驗;2018-2020年,逐步在全國範圍內推廣試點地區的成功經驗。”新型城鎮化的本質就是要對傳統的城鎮化模式改弦更張,如此短的時間段裏,要完成土地利用、產業結構、行政體制、生態環保、文化傳承等多個系統的轉型,可謂時間緊、任務重。無怪乎試點方案最終確定的任務,着力於四大主要任務:一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制;二是建立多元化可持續的城鎮化投融資機制;三是改革完善農村宅基地制度;四是探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式;五是綜合推進體制機制改革創新。即便如此,對於62個試點省市鎮而言,仍然難度頗大。

  以多規合一為例

  總體來看,各省市落實城鎮化政策,2014年度最大的變化有三點,就是把多規合一、空間關係的重組,問題導向尋求解決方案三者放在了比較重要的內容。

  以多規合一為例,各地多規合一的提法與作法雖然有很大的不同,但大致可以歸類為“3 1”、或“3 2”的模式,其中的三規,主要指發改部門編制的五年規劃或產業規劃、國土資源部門編制的“土地利用總體規劃”和城鄉建設部門編制的“城鄉規劃”,通常被合稱為三規。剩下的一規,則是各地根據自身的發展階段和問題進行自主選擇,有的是人口規劃、有的是交通規劃、有的是主體功能區規劃等等,不一而足。

  多規合一有着深刻的制度根源。以城市總規、土地利用規劃、產業規劃和人口規劃這四規為例,在計劃經濟時期,土地利用、空間形態與產業發展、人口規模之間的平衡全部都是通過計劃調節實現的,並形成了一整套制度。隨着市場經濟的發展,經濟要素和人口的自由流動,傳統計劃體制下實現土地利用、空間形態與產業發展、人口規模四者之間基本平衡的條件不復存在。這些制度在改革開放後雖然做了相應的調整,但從規劃編制的指導思想一直到規劃的編制科技都不同程度地留有傳統計劃經濟的印記,如何適應市場經濟的需要,進一步改革現有的規劃體系,使其發揮應有的作用就成為一個迫切需要解決的問題。

  上海“多規合一”實踐的核心是以機構的調整,帶動規劃的合一,有序推行。具體做法是將國土局和規劃局合併,成立規劃和國土資源管理局,並由新成立的機構組織編制土地利用規劃,實現“兩規合一”,確保土地利用規劃和城市規劃的銜接。

  上海自2008年開始進行機構調整,並以嘉定、青浦兩區試點進行“兩規合一”工作,目前已在全市展開。土地利用規劃、城市規劃和發展規劃的“三規合一”工作正在試點開展。總體思路是堅持城市總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮佈局和重大市政基礎設施安排基本不變,依據國家下達的新一輪土地利用總體規劃指標,同步實現規劃建設用地和基本農田保護任務落地。

  重慶的多規合一,則是把以城鄉統籌為抓手,探索多規合一有序推行:一是以城鄉統籌為契機進行規劃體系改革;二是規劃合一的探索不斷擴展,由“三規合一”到“四規疊合”再到“五規合一”;三是規劃主導部門由規劃局轉到發改委,有利於更好地發揮發展規劃對土地利用和城市規劃的指導作用、協調各部門和各規劃的關係;四是以發展規劃為指導、空間規劃為載體,統一規劃編制的科技要求,增強各規劃之間的協調性;五是提取各規劃的核心要素,形成綜合實施方案,引導近期發展建設。

  實際上,整個重慶市2014年的城鎮化工作也有明顯的調整。在2014年3月,重慶市就確定了2014年度的投資結構調整,市級重點項目按基礎設施、城市開發、產業發展三大千億板塊協同推進,投資佔比大體為3∶3∶4。而在2014年度的整個重慶市政府常務會議中,大多聚焦於城市基礎設施建設、民生保障、生態環保、路網等城市硬件建設,以及服務業、網際網路等產業發展事項。

  京津冀三地城鎮化與協同發展相交織

  京津冀三地的城鎮化政策,與京津冀協同發展戰略密切相關。過去的一年中,三地都在頻繁互動,簽訂各種協議,以推動協同發展。

  從三地的政府報告看,三地聯手治污、推動交通的互聯互通、建立產業轉移是熱議的重點,本次兩會上北京市政府帶頭顯示出了更大的“責任和擔當”,市長王安順在25日的北京“兩會”座談會上稱“京津冀是一盤棋,河北好了,天津好了,北京自然會好。北京污染企業要就地關停,不能不負責任地轉給河北天津,不是説人家不要,想都不應該這麼想。”側面反映了在今後的產業和治污上將會有更多的統籌思考,以避免過去十多年形成的“產業轉移-污染回波”的怪圈。

  首先,京津冀三地聯合治理霧霾已成共識。北京和河北將推動編制實施區域大氣污染防治中長期規劃,完善預報預警、科技治污、區域聯防聯控機制,加大空氣重污染應急措施的實施力度。河北省當局更是提出要成立環首都區域大氣綜合污染控制研究中心。

  其次,交通的互聯互通上,三地因行政分割管理形成的“斷頭路”,成為互聯互通首先要解決的問題之一,去年,北京至昆明高速公路的淶水至北京段建成通車,天津也已初步形成了由京津城際、津秦高鐵和一批高速公路構成的交通網路。三地最終將實現公交一卡通,北京新機場正式開工,京昆高速淶水至北京段建成通車,打通斷頭路取得實質進展。

  隨着北京市制訂實施交通一體化、生態環保、產業轉移年度任務項目清單。2015年京津冀三地城鎮化和協同發展的關鍵,在於對學校醫院等優質存量資源進行調整,再度分配,進而引導企業和人口在三地的再度佈局。

  正如習近平主席在中央財經領導小組工作會議上強調的,“城鎮化是一個自然歷史過程,涉及面很廣,要積極穩妥推進,越是複雜的工作越要抓到點子上,突破一點,帶動全局。”在未來的五年中,國家新型城鎮化規劃,要從中南海的案頭,走到各級城鎮的田間地頭,還有很長的一段路要走。

黃興國:愛“算計”的天津市長

天津市長黃興國(代理市委書記)在2015年天津兩會上做政府工作報告

  大公網評論員 許輝

  2015年新年伊始,天津市委代理書記、市長黃興國已經見了好幾撥客人。在和阿里巴巴集團董事局主席馬雲會面時,他介紹説天津正謀劃京津冀協同發展、“一帶一路”建設、濱海新區開發開放、自貿區建設、國家自主創新示範區建設等重大戰略任務。寥寥數語,勾勒出了當下天津的機遇和挑戰。

  掐指算來,黃興國在天津工作已進入第12個年頭。 自2003年底離任浙江寧波市委書記北上後,他歷任天津市委副書記、常務副市長、市長再到代理市委書記。這位從基層走來,當過公社書記、縣委書記、市委書記,官場履歷堪稱完整的天津掌舵者一路拾級而上,一步一個腳印。

  來天津之前,黃興國是一名不折不扣的“浙官”,生在浙江,為官也在浙江,在其曾經主政的浙江象山縣、台州市、寧波市等沿海城市,人們眼界開闊、經濟活絡,其政績也廣為人所稱道。而上世紀80、90年代,因種種原因,同為沿海的老牌大都市天津卻一度沉寂和黯淡。從某種意義上説,中央調一位有着豐富經濟工作經驗的“浙官”進津不乏借鑑發展的思量。

  在天津這個更大的舞台上深耕了十多年,黃興國不辱使命,開拓出了一片天地。近些年,世人驚呼的“天津速度”、“天津效益”就是對天津和天津主政者最好的褒獎,天津人也感慨天津直轄市終於“歸位”了。

  2014年,對於天津和黃興國來説都是值得銘記的。這一年秋天,以精於“算計”、創新務實、儒雅精明聞名的市長黃興國迎來了人生60歲的生日。這一年,天津實現了新的飛躍,自貿區獲批,濱海新區建設如日中天,夏季達沃斯論壇成功舉辦……

  經歷一個輪迴後,天津又一次站到了時代的潮頭,對一座老城和一位躊躇滿志的市長而言,這是一個新的開始。

  2014天津交的四篇作業

  長期以來因為種種原因,天津的經濟發展和城市建設相對滯後,與北京、上海相比,其直轄市的身份略顯尷尬。外地人對天津最直觀的印象是城市破舊、工資水平低,但天津人本分保守、治安良好。天津是相聲藝術的領軍城市,富含幽默基因的天津人也常拿城市建設自嘲,一個段子在“9·11”恐怖襲擊後廣為流傳,説拉登在選擇城市實施恐怖襲擊時,助手推薦了天津,拉登來天津轉了一圈後生氣地説“都已經炸過了,還叫我來。”

  因此,對歷任城市主政者來説,發展經濟改善民生都是重中之重。梳理黃興國2014年的公開講話和活動記錄,他談得最多也是經濟和民生。2014年,天津的發展可圈可點。而時常被各級官員掛在嘴邊,大會小會屢屢被提及的是京津冀協同發展、濱海新區開發開放、自貿區建設和國家自主創新示範區建設,可謂是天津進一步改革發展的四大抓手。

  京津冀協同發展戰略被外界稱為習總書記上任後親自推動的“一號工程”,2014年2月,習近平就推進京津冀協同發展曾提出7點要求。2015年2月10日,習近平在中央財經領導小組第九次會議上,再次研究推進京津冀協同發展,可見力度之大。2014年的3月和7月,兩次天津市府常務會議上都對此進行了專項研討。圍繞推進交通一體化、生態環境保護、產業轉移對接三個重點領域,天津的各項相關工作在有序推進。毫無疑問,京津冀協同發展已成為天津市的重大戰略任務。

  天津濱海新區是國務院批准的第一個國家綜合改革創新區,被譽為“中國經濟的第三增長極”。2005年開始被寫入“十一五”規劃並納入國家發展戰略,成為國家重點支持開發開放的國家級新區。經過多年的發展,濱海新區以不到天津市五分之一面積的土地佔據了天津GDP的半壁江山。從2015年起,濱海新區計劃實施5000萬元以上重點建設項目1359個,計劃總投資12978億元,僅在2015年計劃投資就有3663億元。

  在濱海新區發展的基礎上,黃興國帶領的團隊在自貿試驗區和國家自主創新示範區建設上又邁出領先一步,放了個“雙響炮”。2014年12月,國務院批准在天津濱海新區內設立自由貿易試驗區,成為中國北方唯一獲批的自貿區。2015年3月1日,天津自貿區將正式掛牌。2014年12月底,國務院正式批覆同意支持天津濱海高新技術產業開發區建設國家自主創新示範區。創新區全面實施創新驅動發展戰略,着力研發和轉化國際領先的科技成果,打造一批具有全球影響力的創新型企業。在新一輪改革開放中,天津當上了排頭兵,成了金融、投資、服務貿易等領域制度創新的試驗者和開拓者。

  過去一年,天津的發展幾乎都踩準或跟上了國家發展的節奏和步伐。在經濟結構調整、區域協調發展、制度創新等諸多方面,天津都適時巧妙地將本地發展融入到國家戰略佈局之中,實現了地方和中央的良性互動,從中,天津也找到了自己的精準定位。

  執政風格:愛“算計”會“算計”

  黃興國是浙江寧波人,在寧波市委書記任上時,他曾經描述寧波人的特點是精於算計。寧波人“不打無準備的仗,不餓着肚皮做事情,不做以後會餓肚皮的事情。”他説這種傳統習慣,也使寧波的改革不像外邊有些地方轟轟隆隆很鬧猛的樣子。寧波人用他們默默地努力,實現了靜悄悄的騰飛。

  其實,愛“算計”、會“算計”在黃興國身上也體現的很明顯。翻開2015年天津政府工作報告,可見滿屏皆數字,大到經濟指數、小到要改造多少座鍋爐、新建多少所幼兒園都有精確計算。他平時的講話也是數字不離口,再看看他任天津市常務副市長期間,分管的是改革發展、經濟協作、統計等工作,可見“數字市長”不是浪得虛名。

  黃興國的會“算計”不僅僅體現在精確的數據計算上,他對天津的城市定位也很能“算計”。他説上海是全國的金融中心,北京是國家首都,也是金融機構總部聚集地。因此,天津沒有提建設金融中心的目標,而是提出要建設與北方經濟中心相適應的金融服務體系與全國金融創新基地,要下力氣在這方面做文章。

  務實是其執政的另一個特點。他的歷次講話,語言平實、大道理講的不是很多。在被委任為代理天津市委書記的會議上,黃興國説,“我一定帶頭堅持講黨性、講原則、守紀律,要求大家做的,自己首先帶頭做到。”正人先正己的表態,話不多力度卻很夠。簡單的幾句話,説起來不難,做起來卻是有相當難度的。

  談到民生,他説民生問題過去老講“柴米油鹽醬醋茶”,現在是新的七件事:就業、收入、住房、醫療、教育、物價、社保。天津將努力做好物價調控工作,儘量保持物價“低於北京,略高於河北”的水平。他認為,政府有責任既把“蛋糕做大”,也要把“蛋糕分好”,市政府財政收入的70%以上要用於民生。

  創新是的黃興國執政的第三個特點。他在各地任職時都是發展經濟的急先鋒,勇於創新、敢於創新。在台州市委書記任上時,當時各界對股份合作制存在着不同的認識,有人説它非驢非馬,有人批它姓“資”不姓“社”。他認為股份合作制合理、合法、合情、合意。為此,他頂住各種壓力,堅決支持發展。而正是如此,他主政下的浙江台州股份合作制蓬勃發展,經濟發展也一路高歌猛進。有人説,台州經濟一有春風就發芽,一有雨水就茂盛,一有陽光就燦爛,而這很大程度上要歸功於主政者的創新精神和對創新的鼓勵包容。

  創新在天津的發展中更是隨處可見,這些年天津建成了各種中心、各類新區園區、各處試點基地便是創新的最好註腳。可以這樣説,沒有創新,他的一路升遷是難以想象的。甚至,能否創新已經成了衡量中國官員政績的一個重要指標。

  黃市長的“心病”

  這些年,天津的發展收穫了很多溢美之詞。幾年前,台灣資深媒體人周玉蔻在訪問天津後曾這樣説:天津,無可取代,無法複製,無從遺忘,天津的未來無可限量。

  在取得巨大經濟成績的同時,空氣質量和環境問題卻一直困擾着天津。當下中國,京津冀依然是區域污染最為嚴重的地區。環保部發布的京津冀、長三角、珠三角區域及直轄市、省會城市和計劃單列市等74個城市2014年度空氣質量狀況顯示,京津冀區域內13個地級及以上城市,空氣質量全年平均達標天數僅為156天,還不到全年的一半。天津的空氣污染非常嚴重,位列2014年空氣最差10大城市中。

  當前,對城市和城市主政者的考核標準不再僅僅是經濟和社會發展,和諧宜居已經被提到空前的高度,生態文明建設在各地的政府報告中已然成了一個時髦用語。

  2014年初黃興國説:“我們要依法治污、鐵腕治污、科學治污,對環境違法問題零容忍,為廣大人民羣眾守住青山綠水,留住藍天白雲。”為此,天津還提出“四清一綠”、“美麗天津·一號工程”等口號,着力改善空氣質量、美化環境。2014年,他還身體力行,就節能環保、發電濕地、城建系統等與生態有關的議題共調研6次,這在全國省市長里名列前茅。

  但儘管如此,天津的生態和環保問題仍然不容樂觀。其實,這也不僅僅是天津主政者面臨的考驗,京津冀甚至整個華北地區各市的書記市長們亦如此。

  對於一個在天津已經連續工作了10多年的市長來説,2014年或許波瀾不驚,但卻穩紮穩打,用他在政府工作報告的話來説,2014年“天津發展在關鍵時期又邁出了關鍵的一大步”。

博士省長婁勤儉:三秦大地築“絲路夢”

陝西省長婁勤儉

  大公網評論員 宋代倫

  臨近春節,2015年各地的地方兩會都已陸續召開。輿論除了關注去年的GDP增速和今年的目標之外,還關注各地政府工作報告具體在説什麼。值得一提的是,全部31個省區市的政府工作報告中都提到了部署“一帶一路”規劃,可謂真正的全國一盤棋。

  相比部分省份擠破頭想融入“一帶一路”的熱情,陝西在這一過程中顯得不卑不亢。原因或在於地處古絲路主幹道上的陝西對自身絲路經濟帶新起點的定位已經很清晰,並在按照這一定位步步推進中。

  對於陝西政府主官的婁勤儉,絲路經濟帶規劃建設或是他主政陝西兩年來面對的難得施政平台。這既深刻影響婁的個人仕途,也是由此帶領這一西部耀眼省份從曾經的革命聖地走向世界的戰略機遇。

  “做個夠格的陝西人”

  婁勤儉來自貴州,並非陝西土生土長的幹部。在家鄉桐梓縣先後做了四年多知青、民辦教師和公社副書記後,婁勤儉進入華中工學院電腦科學和工程系學習,畢業後即進入剛剛組建的電子工業部,從技術員開始幹起。28年間,電子工業部歷經機械電子工業部、電子工業部、資訊產業部,再到如今工業與資訊化部多次部委調整,但婁勤儉始終未曾離開這個系統,一路走來做到了工信部副部長。近三十年時間裏,婁勤儉職業生涯始終圍繞電腦工程的科研展開,期間還在母校獲得了電腦科學的博士學位,可謂專家型的博士高官。

  可以説,赴陝西履新前,婁勤儉並無地方行政經驗,與陝西也無地緣聯繫。不過,在2010年8月底赴陝西並出任副省長時,婁勤儉對媒體稱,他第一個參加的國家重大工程項目,就是和陝西西重型機械研究所合作共同完成的。雖然是作為一個外鄉人和地方行政經驗上的素人,但婁勤儉不止一次對媒體表示,要儘快成為一名合格的陝西人,並正朝被大眾全面被認可的陝西人的方向努力。“只要哪一天老百姓説婁勤儉還算個哥們,算個關中的漢子,這就算個夠格的陝西人。”

  高層首肯助陝躍進

  這兩年,陝西取得的成績不俗。從數字來看,2013年GDP增速在11%,2014年有所下滑,但仍有9.7%,人均GDP在中西部省份中也名列前茅。同樣面臨對資源拉動型經濟的結構調整等問題,陝西相比隔壁的山西在經濟轉型上遠為成功。這得益於陝西更優的經濟基礎,以及更穩定的政商環境。加上絲路經濟帶戰略在陝的全面部署,婁勤儉在今年政府工作報告中,把2015年陝西GDP增長地定在了10%左右,是為數不多仍在兩位數的省份。

  去年,有兩位政治局常委前來陝西調研。2014春節期間,李克強赴陝西調研,主題是扶貧,同時還視察陝西優勢產業航空工業,並充分肯定陝西經濟社會發展成就,希望在新一輪西部大開發中發揮戰略支撐作用,在西部科學發展中當好新引擎。

  不過這次視察,李克強並未提及絲路經濟帶,原因或在於當時離習近平提出這一概念不是很久,不過到了10月張高麗視察陝西時,話題重心完全放在了絲路經濟帶上。調研期間,張高麗主持召開推進“一帶一路”建設工作座談會,聽取徵求陝西、新疆、福建等與“一帶一路”相關的部分省區市負責同志意見建議。之後還在趙正永、婁勤儉等陪同下實地考察西鹹新區空港新城、西安國際港務區、西安高新區三星公司等絲路經濟帶建設的重要項目。把“一帶一路”座談會放在陝西召開,本身已體現中央對陝西地位的重視。

  政府報告顯戰略考量

  公開報道顯示,婁勤儉首次在公開場合提及“絲路經濟帶”是在2013年9月底的歐亞經濟論壇上,那時距離習近平出訪中亞首提這一概念不足一個月。婁勤儉在論壇上説,陝西與西安應發揮交通樞紐、特色產業、地理區位、人文資源、永久性會址的五大優勢。這些表述基本奠定了後來婁的歷次針對陝西絲路經濟帶建設的框架。到2014年,婁勤儉在各個場合開始將陝西絲路經濟帶新起點的內涵概括為四點:一是承接東部乃至全球產業轉移的首選之地,二是溝通內陸與亞歐大陸橋和海上絲綢之路的交通樞紐,三是絲綢之路經濟帶最大的物流中轉中心,四是融匯亞歐豐富多元文化的重要平台。

  通過兩年的政府工作報告,我們也能看出陝西在佈局絲路經濟帶建設的思路演進。2014年,婁勤儉在政府工作報告中六次提及絲路經濟帶建設,民生板塊涉及絲路申遺,並在工作任務中將絲路經濟帶建設單獨拎出放在第七部分,強調抓緊構建國際化合作平台,積極申辦首屆絲綢之路經濟帶國際博覽會、力爭每年舉辦一次歐亞經濟論壇、籌備召開絲路經濟帶沿線城市圓桌會議等。

  這些平台在2014年全部得到落實,並且絲路申遺也在跨國努力下大獲成功。在今年的兩會政府工作報告中,婁勤儉則十一次提及絲路經濟帶建設,並將去年放在工作任務的第七部分提升到了第三部分,標題也從“打造絲綢之路經濟帶新起點”升級為“乘勢而上加快建設絲綢之路經濟帶新起點”,力度明顯提升。

  在總結去年成績的同時,婁勤儉繼續部署了今年的任務,具體且亮點頻頻:如搞好陝韓產業合作園區、中俄絲綢之路高科技產業園區和中國-中亞經濟合作園區建設;紮實做好絲綢之路經濟帶自由貿易園區籌建申報工作;加快建設絲綢之路經濟帶航空城和鐵路物流集散中心;開展西安·泉州“一帶一路”起點對話;與絲綢之路沿線國家共同開展文物保護和考古研究,等等。

  絲路夢“全面開花”

  如果説去年政府工作報告中絲路經濟帶建設是在打基礎、建模子,那麼,經過一年的成功實踐後,今年的部署已經全面開花,呈現系統性、立體化的態勢。這與前述張高麗在陝西調研的重點其實不謀而合。

  系統性,這是婁勤儉經常掛在嘴邊的詞。因為婁的電腦專業背景,系統論、系統反饋抑制、系化思維等專業詞彙頻繁在各個場合出現。2014年11月,婁勤儉在《求是》上發表署名文章《運用系統化思維推動發展》,提出要運用系統化思維開創陝西“五新”建設新局面,即全面改革、科學發展、絲路經濟帶、城鎮化、生態建設。

  婁勤儉其中指出,要充分發揮陝西地處全國幾何中心的優勢,打造承東啟西、連接南北的立體交通樞紐。這是絲路經濟帶“立體化”的總體思路。婁勤儉表示,陝西雖然不沿邊、不沿海、不沿江,但處於我國版圖的幾何中心,具有承東啟西、連接南北的區位優勢。在客運高鐵與貨運鐵路已經逐漸完善的同時,配合西安到中亞、俄羅斯、歐美直航航線搭建起來的“空中絲綢之路”,以及以西安三星產業園為據點開闢的21世紀數碼新絲路,這必將進一步鞏固陝西在經濟帶中的樞紐地位。

  開頭曾經提到,今年地方兩會“一帶一路”規劃寫入了所有省市區,如此陣勢,在去年的議題中只有自貿區能媲美。不過相比去年20多地表態要申請自貿區,今年自貿區申請熱明顯降温。除了滬、津、粵、閩四地已經和即將掛牌外,陝、甘、豫、鄂、遼、魯、桂、吉八省在報告中提出了申報自貿區,中西部省份居多。相比之下,陝西的表述最為詳盡。在政府工作報告絲路經濟帶建設部分中,婁勤儉用了一個自然段談到自貿區,指出要積極探索內陸自由貿易新模式,以西安海關獲准複製上海自貿區制度為契機,紮實做好絲綢之路經濟帶自由貿易園區籌建申報工作。

  2014年8月21日,海關總署批准西安、天津、重慶海關為“優先複製推廣上海自貿區海關監督創新制度的三個試點”推測,目前天津已經敲定,西安和重慶,再加上武漢,普遍被輿論認為是第三批自貿區的最大熱門。此外,2015年春節前夕,習近平視察了陝西,而之前習近平所視察過的滬津閩粵四地均已搞定自貿區掛牌。這或成為西安年內落實自貿區申報的加分項。

巴特爾:一個邊疆主官的內外兼修

自治區主席巴特爾在2015年內蒙古兩會上做政府工作報告

  大公網評論員 方樂迪

  在中國版圖上,內蒙古是一個獨特的存在。它是唯一一個與蒙古、俄羅斯都接壤的邊疆區域,因此有了收穫更多國家對外發展紅利的優勢。同時作為少數民族邊疆區,內蒙古也需要迎接多重命題的考驗,例如如何處理生態與發展的矛盾、農牧業發展等等問題。作為這個少數民族邊疆區的主官,巴特爾也因此需要在治理中內外兼修。

  對內:肩負常委期待 需迎多重命題考驗

  在過去一年中,內蒙古享受其他內地省份所沒有的中央重視。2014年,習近平將內蒙古選為新年第一次離京調研地。此後總理李克強也在一年內兩次赴內蒙古考察。中央層面的重視也彰顯了內蒙古的獨特地位。

  習近平與李克強的考察涵蓋了少數民族、扶貧、職業教育、金融發展等多個內容。這些問題無一不是自治區和國家發展的關鍵問題。中央的期待也是王君、巴特爾等內蒙古幹部的壓力與動力。

  在過去一年,作為政策執行人的巴特爾奔走在治理的前線,交出了一份讓人滿意的成績單。在經濟下行壓力加大的2014年,內蒙古雖然如多數省一樣沒有完成預設的GDP目標--9%(實際增長為7.5%),但值得注意的是內蒙古的人均GDP在今年闖入了7萬元大關,達71044元(按年均匯率折算為11565美元)。

  一般而言,人均GDP超過1萬美元標誌着經濟社會的整體發展達到中等發達國家水平。從全國各省發佈的經濟年報來看,2014年全國共有8個省份人均GDP超過1萬美元,分別是北京、天津、上海、浙江、江蘇、內蒙古、廣東、福建。可以看到,在進入這一俱樂部的8個省份中,除了內蒙古之外,都屬於沿海經濟發達地區。由此可見內蒙古經濟發展的成色了。

  與其他內地多數省份不同的是,內蒙古是一個少數民族邊疆區。故而對其治理,中央亦有不同的期待。在年初習近平考察內蒙古時,對於內蒙古有着這樣的期待,“希望內蒙古各族幹部羣眾守望相助。守,就是守好家門,守好祖國邊疆,守好內蒙古少數民族美好的精神家園;望,就是登高望遠,規劃事業、謀求發展要跳出當地、跳出自然條件限制、跳出內蒙古,有寬廣的世界眼光,有大局意識;相助,就是各族幹部羣眾要牢固樹立平等團結互助和諧的思想,各族人民擰成一股繩,共同守衞祖國邊疆,共同創造美好生活”。

  習近平的“守望相助”實際上將內蒙古發展聚焦於社會穩定、民族發展與邊疆安全等命題上。而在過去一年中,內蒙古在民生方面也是成效顯著。同往年相比,今年的工作報告在民生部分加重了筆墨,對重點民生工程作了特殊強調。

  巴特爾在2015年的政府工作報告中提到,內蒙古2014年在保障和改善民生方面取得新進展。大力推進扶貧攻堅工程,創新扶貧工作機制,採取領導幹部聯繫貧困點、“三到村三到户”精準扶貧等措施,投入資金100多億元,40萬貧困人口穩定脱貧。

  在內蒙古的扶貧工程中,“十個全覆蓋”是頗為特色的一招。所謂“十個全覆蓋”是指包括農村牧區危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、村村通電、村村通廣播電視通訊、校舍建設及安全改造、嘎查村標準化衞生室、嘎查村文化活動室、便民連鎖超市、農村牧區常住人口養老醫療低保等社會保障等十個方面。

  除了惠及農牧民的“十個覆蓋”之外,保障房建設也同樣有亮點。去年李克強視察內蒙古時還將此作為視察內容。2014年,內蒙古推進棚改貨幣化安置,確保新開工保障性安居住房24.2萬套、基本建成16萬套,完成農村牧區危房改造17萬户。

  在內蒙古發展中有一組關鍵數字--8337。概括起來就是:“八個建成”、“三個着力”、“三個更加註重”、“七個重點工作”。“八個建成”中的一條就是把“內蒙古建成我國北方重要的生態安全屏障”。作為拱衞京畿的重點,內蒙古的生態戰略位置十分關鍵,尤其是內蒙古坐擁着廣袤的草原。

  2014年的騰格里工業園區污染,成為內蒙古生態治理上的一個夢魘。此後,內蒙古痛定思痛,紮實開展了環保整治“百日行動”,限期整改環境隱患和重大問題184個,關停取締企業469家。而在節能減排方面,內蒙古更是提前一年完成了“十二五”節能降碳目標,單位生產總值能耗和二氧化碳排放量分別下降3.9%和5% 。在管理層面,自治區主席巴特爾親自主抓經濟體制和生態文明體制改革專項小組的工作。

  與鄂爾多斯民間借貸的殷鑑不遠,金融業發展也成為巴特爾主抓的一項重要工作。市場的需求如滔滔江水,用堤壩圍堵不如引流與規範。在去年五月的全區金融工作暨資本市場改革發展工作會議上,巴特爾指出,要突出重點,全面推進金融改革發展,充分發揮金融在現代經濟中的核心作用,努力實現金融與經濟發展的良性互動。要加大金融業對實體經濟服務力度,加強小微企業金融服務,全面深化農村牧區改革加快推進農牧業現代化。

  在區域經濟發展層面,巴特爾在政府工作報告中還提到了“飛地經濟”的發展。要抓住京津冀產業轉移的機遇,在烏蘭察布、赤峯等地打造承接產業轉移基地、發展“飛地經濟”。

  “飛地經濟”是指行政上互不隸屬的兩個地區打破行政區劃限制,將“飛出地”的資金和項目轉移到“飛入地”的產業園區,通過在規劃、建設、管理等領域的合作,實現互惠互利、協調發展。

  對外:融入國家戰略 打好邊疆開放發展牌

  作為中國唯一一個和蒙古與俄羅斯都有接壤的省區,對外開放亦是一張助推內蒙古經濟發展的好牌。於內蒙古而言,當下無疑是一個打對外戰略的好時候--中俄關系熱絡和周邊外交地位上升,因此,借勢融入國家戰略並做好邊疆開放。

  內蒙古地勢狹長,北與俄羅斯、蒙古國接壤,內與黑龍江等8省毗鄰,是中國向北開放的前沿,擴大開放的區位等條件得天獨厚。而“八個建成”的最後一條就是“要把內蒙古建成我國向北開放的重要橋頭堡和充滿活力的沿邊開放帶”。

  內蒙古強調對外開放,則是基於一種以往經驗教訓的推導。2012年,巴特爾在接受媒體採訪時表示,“我們經過幾年的總結和反思以後,感覺到內蒙古要想更快地向前發展,那就必須得加大對外開放的力度。因為我們的這個進出口貿易總額,在全國加起來都是排在後列的,這就跟我們對外開放度不高有直接的關係”。

  在今年的政府工作報告中,巴特爾是如此規劃內蒙古的外向發展的:加快建設滿洲里、二連浩特國家重點開發開放試驗區和呼倫巴利中俄蒙合作先導區,辦好中蒙博覽會。加大口岸建設力度,積極推進與俄蒙基礎設施的互聯互通,擴大商貿往來和人員交流,全面提升沿邊開發開放水平,加快推進區域協作。

  目前,內蒙古已經逐步發展成為中國邊疆省份中的口岸大區。內蒙古經過多年的建設形成了一個比較完備的對外開放的口岸體系,其中現在已經有了13個陸路口岸,包括11個公路口岸和2個鐵路口岸,此外還有3個航空口岸,正在準備開放的口岸還有8個左右。

  在對外開放方面內蒙古有三個重點區域,它們分別是滿洲里開發開放試驗區、二連浩特國家重點開發開放試驗區以及呼倫巴利中俄蒙合作先導區。

  滿洲里、二連浩特分別是兩條歐亞鐵路大陸橋的重要節點,同時也分別是中國最大的陸路口岸和中國最大的對蒙古國口岸。呼倫巴利市則是中國唯一的中俄蒙三國交界地區。其擁有國家一類口岸7個、二類口岸3個,其中對蒙口岸2個,對俄口岸8個,擁有中俄口岸佔全國的12%,是我國向北開放的重要橋頭堡、歐亞大陸橋的重要節點、中俄蒙經貿合作的主要通道,在國家向北開放戰略中具有重要地位。

  在蒙俄之外,內蒙古還融入了“絲綢之路”的建設。內蒙古自治區主席巴特爾在會上説,內蒙古自治區已經被納入“絲綢之路經濟帶”建設範圍,標誌着內蒙古向北開放橋頭堡建設邁出了重要步伐。巴特爾還表示,新的一年內蒙古將編制推進絲綢之路經濟帶建設實施方案,爭取將內蒙古向北開放重大事項和項目納入國家頂層設計。

  在鞏固與蒙俄關係的優勢之外,與內地其他省份的戰略對接也是內蒙古的重要戰略。在講到2015年內蒙古將重點做好的十個方面工作中,巴特爾談到,2015年內蒙古將全方位擴大開放。抓住國家實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略帶來的機遇,找準自治區在國家發展戰略中的定位,做好與國家規劃的銜接配套,在融入和服務國家戰略中拓展發展空間。要抓住京津冀產業轉移的機遇,在烏蘭察布、赤峯等地打造承接產業轉移基地、發展“飛地經濟”。