整治地方融資疏堵並舉

  光大證券首席經濟學家 徐 高

  為了徹底地實現地方政府的規範融資,政策在開正門方面需要更加有力,尤其是在財政預算中,在國債口徑裏需要更加積極,這樣才能在清理地方政府非正規融資的同時,保持基建投資和經濟增長的穩定。

  今年以來,整治地方政府非正規融資的政策持續推進,地方政府融資堵後門、開正門的態勢愈發明顯。一方面,金融工作會議提出要對地方政府債務進行終身追責,體現了高層對非正規融資的高壓態勢;另一方面,在地方債置換穩步推進的同時,土地儲備專項債券也在緊鑼密鼓地推進,為地方政府融資再開一條正規融資渠道。

  不過,為了真正徹底地實現地方政府的規範融資,政策在開正門方面需要更加有力,尤其是在財政預算中,在國債口徑裏需要更加積極,這樣才能在清理地方政府非正規融資的同時,保持基建投資和經濟增長穩定。

  必須看到,近些年來地方政府融資的快速擴張有其道理。地方政府承擔的基礎設施項目具有較強公益性,項目的很大部分回報表現為外部性,體現在社會層面,難以轉化成項目自身的現金回報。比方,建設一條地鐵一般很難靠賣地鐵票獲得高回報,但地鐵帶來的周邊房價地價的上升、經濟的活躍以及居民出行的便捷,都應該算成這條地鐵的回報。因此,基建項目的成本收益核算,只能在社會層面,由政府來算才算得清楚。如果只看微觀現金回報,會大大低估基建項目的回報率。

  由於基建項目具有這種公益性,所以其融資理應由財政資金來支持。也只有這樣,項目和融資的性質才能匹配。但過去,中國正規財政口徑裏對基建投資的融資支持力度相對不足,地方政府只能通過各種非正規途徑,隱性地利用自己的信用來籌措資金。可以説,地方政府非正規融資之所以快速擴張,是在顯性財政對基建投資支持力度不夠的情況下,隱性財政擴張的表現。

  所以,儘管地方政府非正規融資確實具有不透明、成本高、難把控且扭曲金融市場等副作用,但同時也是基建投資的隱性財政支撐,是地方政府發展經濟的積極性得以體現的重要手段,發揮穩增長、惠民生的作用。

  籲大幅擴張國債融資

  清理地方政府非正規融資不是不要搞基建,不是不要地方政府融資,更不是不要地方政府繼續在經濟增長方面發揮作用。清理的目的應該是將地方政府融資納入正軌,消除非正規融資帶來的副作用。而這需要的是正規財政對基建投資支持力度的顯著加強,用國債融資來替換現行的各種地方政府非正規融資方式。這裏面的道理很簡單─既然地方政府非正規融資是隱性財政對顯性財政不足的彌補,那麼清理非正規融資就需要用顯性財政來替代隱性財政。

  過去幾年,這方面工作一直在推進。地方債置換的總規模到今年應該能突破十萬億元。不過,僅僅解決地方政府非正規融資的存量部分是不夠的,地方政府增量的融資需求也需要得到滿足。畢竟,每年還有超過十萬億的基建投資需要得到融資支持。只有把財政這個正門開得夠大了,地方政府非正規融資的後門才能堵得住。

  今年剛試行的土地儲備專項債券被納入國債口徑,是正規融資的一條新路,有必要加快推廣。而政府和社會資本合作(PPP)這種模式,由於無法解決項目屬性與資金屬性錯配的問題,只能成為政府正規融資的一種補充方式,而無法獨立擔起開正門的重擔。要真正意義上消除地方政府的非正規融資,核心是大開財政正門,大幅擴張國債口徑下的政府融資。

責任編輯: 大公網

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