美亞太中心角色難以為繼\黃思為

  特朗普正式就任美國總統已百日,亞太各國密切關注新政府對外政策在本區域內可能造成的影響。本次訪談中,加拿大英屬哥倫比亞大學亞太區域研究專家、亞洲研究所教授包義文(Paul Evans)以加拿大國際關係學者的視角介紹了他的觀察,並對特朗普時代的亞太局勢走向作了進一步闡述。包義文指出,特朗普政府領導的美國對外政策正發生鉅變,美國在亞太地區國際機制建設過程中扮演的角色將不確定,亞太局勢朝規則化、秩序化方向演進的步伐將遭遇更大阻力。這一情形下,中國能否發揮領導力,備受各界關注。

  長期以來,民調顯示美國民眾對政府的各項對外政策支持程度不一,尤其對美國作為國際政治舞台“領導者”的形象並不完全認同。目前美國國內輿論會對新政府的外交政策取態產生什麼影響?

  包:去年美國大選的過程已經充分反映出,不少美國民眾對自二戰結束以來美國於國際舞台扮演的角色抱懷疑態度。當然,美國一直有小部分學者主張美國應減少對國際事務的干預程度。特朗普代表了存在於美國一般民眾間的一種情緒:美國過去擔任的“世界警察”角色既不正確也不可持續。這是美國“傑克遜主義”外交觀念的代表,即“固守國內利益,除防禦外敵的直接威脅外不與其他國家糾纏”。也有不少美國人認為,過去二十年美國對外部世界的干預往往事與願違,典型的例子即本世紀美國在中東的戰爭。很多特朗普的支持者寄望他能將美國帶出常年海外戰爭的泥沼。

  上述觀點在美國社會存在已久,它們在特朗普的號召下得到了鞏固。特朗普發現了美國民眾的上述訴求並將之放大,他對美國盟友“搭便車”的指責,對國際多邊機制的批評,都引發了相當多(但並非大多數)美國選民的共鳴。如今特朗普正式就職數月,人們最關心的是“他的真實想法是什麼”?從他最近對敍利亞採取的軍事行動和對美軍在朝鮮半島活動的部署來看,特朗普先前對孤立主義的擁護可能只是説辭而非真心。這當然讓美國傳統保守派欣慰,卻可能讓那些支持他的選民失望。

  過去數月,圍繞美國的對外政策立場,尤其是對盟友的態度,特朗普本人及其內閣團隊常釋放出矛盾的訊號。我們應如何理解這一現象?你認為目前特朗普政府的外交政策制定有何可以把握的特點或規律?

  包:目前白宮內部尚未形成一套政策制定機制,而是充斥着決策者的直覺與衝動,其中最關鍵的訴求是“美國優先”。這一口號本身並不新鮮,但特朗普將它用於顛覆過去一個多世紀以來美國各屆政府對外政策基調。它更多地體現了一種抱怨情緒,而非經由學界、智庫或是政黨研究得出的貿易、安全領域戰略。特朗普在大選期間的孤立主義姿態,與他如今對敍利亞問題的強硬立場、提高國防預算的計劃形成鮮明反差;他對美國與鄰國加拿大、墨西哥的關係,以及對NATO的態度都作出過前後矛盾的表態;他對待中國的方式也經歷過大幅轉變。這些或許是特朗普團隊處理白宮次級人事任命過程緩慢的結果,白宮至今尚未形成統一的外交政策框架,這正是特朗普政府對外政策一直難以預測的原因所在。

  目前白宮的狀態是美國政治史上前所未有的,它與我們所知的美國共和主義、保守主義、新自由主義等傳統執政理念都不同。目前特朗普團隊內部不僅沒有形成對外交決策框架,團隊成員之間也缺乏共同立場。當然,歷屆美國政府內都有持不同觀點的派別互相競爭,但他們都會認同某一執政理念,並且領導者會從戰略角度思考問題。目前特朗普的團隊對於本屆政府的執政理念尚未形成新的共識,而在特朗普的領導下,我們或許不得不習慣於來自白宮的矛盾信號、頻繁變動的人事任免,以及缺乏戰略觀、注重短期交易的領導風格。

  面對特朗普政府的“新政”,亞太地區其他國家,尤其是美國的傳統盟友又是如何應對的?

  包:對亞太地區各國而言,曾經被視為美國自一九七○年代以來對外政策根基的元素,正受到史無前例的動搖。過去四個月我于不同亞太地區國家之間停留,進行訪問和考察,其間有兩個較為清晰的觀察。第一,各國對特朗普決策的難以預測性感到焦慮。目前,區域內各國都急於了解特朗普政府下一個動作是什麼。他對國際事務表現出的態度讓其他國家感到難以信賴,各國都對未來與美國關係發展前景的不確定性感到擔憂。第二,目前亞太地區各國都在儘可能積極與美國發展雙邊關係,特朗普政府似乎更樂於雙邊關係建設和單邊主義行動。他的外交風格是事務性的,其行動關注的核心往往是各個單一問題,而非與其他國家的關係。在對外戰略和經濟關係處理方面,特朗普政府表現出對“軸心—輻射式體系”(hub-and-spoke system)的偏好。各國的長期利益需具有區域和全球視野的多邊合作機制來保障,但為了各自的短期利益,不少國家都在按照特朗普政府的偏好行事。

  對G20、APEC和聯合國等國際多邊合作機制而言,美國接下來扮演的角色和責任都令人憂慮。加拿大、德國和澳洲目前依舊在呼籲進一步鞏固多邊主義,最近中國國家主席習近平也表態支持國際多邊合作。在華盛頓轉向雙邊主義,對多邊合作機制持懷疑態度的環境下,要繼續維持國際自由主義秩序將會非常艱難,但同時也非常必要。氣候變化、核不擴散問題、維和行動以及國際金融監管等至關重要的議題,都亟待各國通過全球合作來應對。

  隨着奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的結束,美國對東亞地區的政策將朝什麼方向演化?這對東亞區域化進程會有何影響?身處其間的中國又有何機遇?

  包:“亞太再平衡”這一戰略已經成為過去式,但這並不意味着美國將不再活躍于亞洲。美國在亞洲的商貿和戰略利益巨大,但特朗普時代的美國將以何種角色、何種途徑維持美國在亞洲的存在,我們尚不得而知。在軍事方面,奧巴馬政府時期已經增加了美軍在亞太地區的部署,並鞏固了和東亞盟友的軍事聯繫;特朗普政府很可能延續這一路線,並專注于傳統軍事力量的部署,而對非傳統安全問題不那麼重視。在經貿領域,奧巴馬政府力主的TPP已胎死腹中,特朗普政府將傾向於和東亞國家進行雙邊貿易談判。美國在推動亞太區域化過程中的中心角色已經不再,短期內我們也看不到特朗普政府有這方面的考量。在區域機制建設方面,我們也很難期待特朗普政府將之作為對亞洲政策的重點。

  這一情況下,中國很可能將扮演自由主義經濟秩序捍衞者的角色。中國本身對經濟全球化持開放態度,並在全球氣候變化、區域基礎設施建設和聯合國維和行動等議題上越來越多地發揮領導力。我們需要關注的是,中國是否會繼續深化其國內的經濟改革,將國內市場進一步開放?中國的視野能否超越短期商貿利益,提供更多國際公共產品,使其他國家受惠?而東亞地區其他國家又能否在經濟和安全領域同樣信任中國,將中國視為區域內友好的鄰邦?

  近期,澳洲和新西蘭都在與中國就升級自由貿易協定進行談判,目的正是深化和擴展雙方在自貿協定框架下的經貿合作。加拿大也與中國就新的自貿協定展開了前期磋商。這些舉動背後都反映出各國對美國接下來貿易政策立場的不安,也是相關國家對“如何拓展雙邊貿易協定”做出的嘗試。同時,這些談判過程本身也是區域內各國觀察中國經貿戰略前瞻性和開放性的試金石,中國在新一輪亞太區域化過程中被寄予厚望。

  在安全領域,儘管近期美國對韓國、日本等國都做出了戰略保證,但盟友對於美國的承諾和意圖都抱有疑慮。相關國家也在思考如何在與美國的聯盟關係之外保障自己的安全利益。區域內諸如ASEAN、東亞峰會等多邊組織和機制,目前並不能提供足夠的戰略互信和有效治理,因此尚難取代聯盟體系。要使亞洲各國“消化”特朗普政府帶來的不確定性,中國在亞太地區的行為和領導力格外關鍵。

  香港政策研究所國際關係中心

責任編輯: 大公網

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