全面推進供給側改革——2017年政府工作報告解讀

  在過去兩年穩健略鬆貨幣政策和財税刺激的支撐下,經濟增速已止穩回升,而持續貨幣擴張進一步推升資產泡沫,貨幣政策面臨日益增加的調整壓力。資料圖

  文|中銀國際宏觀分析師 葉丙南、張婉

  十二屆全國人大五次會議于上週六在北京開幕,國務院總理李克強作政府工作報告,回顧了2016年經濟工作,部署了2017年政府目標、宏觀政策和改革框架。

  經濟增長目標6.5%

  2017年GDP增長目標確定為6.5%,相比2016年略有下調,表明中央政府主動引領經濟發展新常態,更加關注增長的質量和效益,政策重心已經由穩增長轉向抑制資產泡沫和防範金融風險。在過去兩年穩健略鬆貨幣政策和財税刺激的支撐下,房地產、汽車銷售和基礎設施投資大幅回升,經濟增速已止穩回升,廣義價格顯著上漲,而持續貨幣擴張進一步推升資產泡沫、債務和金融市場波動風險,貨幣政策面臨日益增加的調整壓力。2017年適度下調經濟增長目標將為貨幣政策調整和供給側結構性改革提供更大空間,也為處理和應對金融風險,加強金融體系監管提供了更大靈活性。

  城鎮新增就業目標上調至1100萬人

  2017年城鎮新增就業目標上調100萬人至1100萬人,一方面表明政府對就業形勢和社會民生更加關注,穩增長的核心是穩就業和社會穩定,另一方面也説明隨着人口變化和經濟結構調整,就業供求形勢有所改觀,按照當前單位GDP就業在190萬人到200萬人左右的彈性計算,6.5%左右的GDP增長完全能夠滿足1100萬以上的就業目標。但隨着經濟調整轉型,勞動力市場結構性不匹配問題可能顯著上升。這需要政府加快勞動力市場和相關的户籍、公共服務體系改革,促進勞動力在不同部門和地區之間的流動,減少摩擦性和結構性錯配,鼓勵人力資本積累和勞動生產率提高,這是提升家庭部門勞動收入可持續增長的根本。

  財政政策更加積極有效

  2017年赤字率擬安排為3%,與去年相同,相應的財政赤字2.38萬億元(人民幣,下同),較去年增加2000億元。其中,中央財政赤字1.55萬億元,地方財政赤字8300億元。安排地方專項債券8000億元,繼續發行地方政府置換債券。2016年地方政府置換債券規模接近5萬億元,預計2017年的置換規模將超過4萬億元。

  2017年政府將繼續推進財税體制的改革,主要包括簡化增值税税率結構,由四檔税率簡併至三檔。推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,加快制定收入劃分總體方案,健全地方税體系,規範地方政府舉債行為。深入推進政府預決算公開,倒逼沉澱資金盤活,提高資金使用效率。

  考慮到今年下半年房地產投資可能面臨一定下行壓力,基礎設施投資作為穩增長的一項重要手段,仍有望保持較快的增長速度。基礎設施投資重點將主要涉及補短板,改善民生環境,推動新型城鎮化。中央政府有望繼續對基建投資提供融資支持,並加大PPP項目推動力度,引入民間資本,滿足基建融資需求,預計全年基建投資增速從2016年全年增長15.7%略微下滑至15%。

  貨幣政策穩健中性

  2017年貨幣政策將回歸穩健中性,相比過去兩年穩健略鬆政策將有所收緊。2015-2016年,資本市場大幅波動和對中國經濟下行的關注推動貨幣政策逐步走向實質寬鬆。2014年底到2016年一季度,貨幣當局六次下調存貸款基準利率,五次下調存款準備金率,利率水平降至歷史最低,2016年上半年新增貸款和社會融資規模均創下歷史新高。寬鬆的貨幣政策刺激股票市場、債券市場、商品市場投機行為增加,房地產市場泡沫風險上升,大量資金“脱實向虛”,對金融系統的穩定性帶來一定影響。

  伴隨經濟短期止穩回升和資產泡沫風險上升,中央政府加快貨幣政策調整速度,2016年下半年政治局會議兩次強調抑制資產泡沫,12月份召開的中央經濟工作會議指出貨幣政策要真正穩健中性,把風險防範放在更加重要的位置。2017年的M2(廣義貨幣供應)增長和社會融資規模餘額的預期增長目標均從2016年的13%下調至12%,而2016年M2和社會融資規模餘額的實際增幅分別為11.3%和12.8%,均略低於原定目標。考慮到2017年貨幣政策將轉向温和信貸控制,M2和社會融資規模的實際增速有望進一步回落,預計分別增長10.8%和10.3%。

  供給側結構性改革是全年工作的主線

  2017年政府工作將供給側結構性改革作為推進的主線,改善供給側結構作為主攻方向,並且圍繞供給側結構性改革中的“三去一降一補”這五大方面做了具體的工作安排。與2016年工作報告中“加強供給側結構性改革,增強持續增長動力”的描述相比,供給側結構性改革無論是在篇幅上還是在重要程度上都有所上升,成為2017年政府工作的主要推進方向。

  其中,去產能除了要求繼續推進鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能,還進一步擴大到了煤電領域,強化了環保、能耗、質量和安全的執行標準。2016年,伴隨着去產能供給端的壓縮,以及房地產基建增長帶來的需求端回暖,疊加寬鬆的流動性環境,鋼鐵和煤炭價格大幅上漲,在一定程度上雖然改善了鋼鐵和煤炭企業的盈利能力,但也降低了企業主動去產能的意願。2017年去產能的推進難度有望上升,除了要繼續處置“殭屍企業”,化解過剩產能外,還要防範過剩產能新上產能,“殭屍企業”死灰復燃。而根據2016年底中央經濟工作會議的安排,2017年去產能的範圍還有望繼續擴大,從鋼鐵和煤炭領域繼續擴大至水泥、有色金屬、造船、平板玻璃等領域。

  去庫存則要求因城施策,堅持住房的居住屬性,落實地方政府的主體責任,加快建立和完善促進房地產市場平穩健康發展的長效機制。經歷了2016年上半年一二線城市房地產價格的大幅上漲後,房地產政策逐漸轉向分類調控和因城施策:對庫存較多的三四線城市,要求與城鎮化相結合,支持居民自住和進城人員的購房需求,而對房價上漲壓力較大的一二線城市要求合理增加住宅用地,減少房地產的投資行為。因此,預計在十九大之前,抑制房地產的價格上漲將成為各級政府的一項重要任務,預計對一二線城市的房地產調控政策將持續到2017年底。

  去槓桿依然以降低企業槓桿為重點。化解企業槓桿的主要手段包括資產證券化、市場化債轉股和加大股權融資力度。此外,在中央經濟工作會議提出的“強化企業自身債務槓桿約束”的基礎上重點提出了要強化國有企業的財務槓桿約束問題。事實上,過去幾年伴隨着實體部門收益水平的下降,私人部門已然主動收縮了槓桿水平,而國有企業由於預算軟約束和隱性擔保問題,槓桿水平卻在不斷上升。強化國有企業的財務槓桿約束,一方面需要使市場在資源配置中發揮決定性作用,打破國有企業的剛性兑付,另一方面需要與國有企業改革相結合,強化法人治理結構,改善國有企業的激勵機制。

  降成本主要圍繞減税降費展開。在減税方面主要圍繞擴大小微企業減税優惠範圍,提高科技型中小企業研發費用抵扣比例展開,而降費主要是降低企業非税負擔,包括全面清理規範政府性基金,取消或停徵中央涉企行政事業性收費,減少政府定價的涉企經營性收費,繼續適當降低“五險一金”有關繳費比例和降低企業制度性交易成本,降低用能、物流等成本等五個方面展開。而與去年相比,今年的政府工作報告去掉了“降低企業融資成本”,改為了“實行差別化考核評價辦法和支持政策,有效緩解中小微企業融資難、融資貴問題”,這也與當前的貸款基準利率處於歷史的低點,而貨幣政策轉向中性,信貸政策將轉向差異化對待,整體有望略微收緊有關。

  針對嚴重製約經濟社會發展和民生改善的突出問題,加大補短板的力度。補短板要求加快提升公共服務、基礎設施、創新發展、資源環境等支撐能力。我們認為,補短板有望與改善民生,提高生態環境相結合,特別是圍繞優化區域發展格局、推進新型城鎮化,改善城市基礎設施建設、加大環境保護力度等方面相結合。根據報告要求,單位國內生產總值能耗在2016年下降5%的基礎上繼續下降3.4%以上。

  國有企業改革

  2017年國企改革的重點在於完善公司法人治理結構,深化混合所有制改革。工作報告要求今年國有企業要基本完成公司制改革的目標,並繼續深化在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域的混合所有制改革。抓好電力和石油天然氣體制改革,開放競爭性業務。

  主動擴大對外開放,繼續推進“一帶一路”

  當前的國際形勢來看,逆全球化、貿易保護主義、民粹主義的思潮逐漸上升,尤其是美國新任總統特朗普表現出的嚴重貿易保護主義傾向,更是加劇了中國外部環境的不確定。在此背景下,通過繼續推進“一帶一路”擴大對外開放的步伐,一方面有助於化被動為主動,提前應對國際環境的新變化,維護多邊貿易體制,另一方面有助於通過與沿線國家的合作,實現優勢互補,調整中國的產業佈局,帶動內地基建、裝備、技術、服務等領域走出,提高產業鏈的生產效率。

  (本文為作者個人觀點)


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責任編輯: 大公網

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