【專訪】李成言:監察委助“依法治腐”上軌道

  圖:北京大學廉政建設研究中心主任李成言/大公報記者張寶峰攝

  大公網12月21日訊(記者楊帆、張寶峰)十八屆六中全會後,中國國家監察體制改革率先啟動,監察委員會(簡稱監察委)試點正在北京、山西、浙江三地展開,一場事關反腐敗長治大計的重大政治改革拉開序幕。中國監察學會原副會長、北京大學廉政建設研究中心主任李成言近日接受記者專訪,為讀者解釋國家監察體制改革的亮點、深意及實操路徑。

  根據國家監察體制改革設想,國家監察委員會由人民代表大會產生,作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公,目標是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。此外,伴隨着監察體制改革的深入,作為法律保障,國家反腐敗法也已經提上立法日程。

  由人大產生和授權

  李成言表示,監察委與紀委料會採取“對外分別掛牌、內置合署辦公”的形式,監察委既不能脱離黨的領導,又要保障執法時的獨立性。他建議,取法香港廉政公署,加強監察委的內部監督。

  “監察委員會的設計非常獨特。”李成言認為,一方面,全國人大是中國最高權力機關,因此監察委員會必須由人大產生和授權,才能保證其獨立工作。另一方面,監察委員會又不能脱離中國獨特的政治體制和環境,即不能脱離黨的領導,而“紀委、監察委合署辦公”正是解決了黨的領導問題。

  合署辦公無礙獨立性

  李成言説,中國與西方的監察委員會制度不同。在西方,監察委或在議會之下,或完全獨立。而中國的監察委,是一個既由人大授權,又依法律行事,同時還能體現國家意志的機構。尤為重要的是,監察委在遵循憲法的前提下執法,這正是監察委存在的獨特意義。

  圖:11月,中共中央政治局常委、中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組組長王岐山到北京、山西、浙江就開展國家監察體制改革試點工作調研/資料圖片

  “在監察委討論案件的時候,紀委肯定也會提出意見。”針對外界“合署辦公會否讓監察委的反腐工作帶上意識形態色彩”的質疑,李成言指出,“在案件統籌協調的時候,黨的聲音可以進來,但是監察委在執法時要遵循法律的要求”。況且,十八大以來黨內政治生態正在改善,監察委與紀委合署辦公,黨的權力介入必須依法依規而行。

  “有必要建立一套保證合署辦公公開化、合法化、程序化的制度,以確保監察委在執法時的獨立性。”李成言強調。作為知名的反腐問題專家,李成言近期經常獲邀參加座談研討,為監察體制改革試點建言獻策。他透露,有的專家提議在監察委設立監察專員,有的學者倡言打造獨立大法官,專家學者的觀點仁智各見,但賦予監察委獨立執法權成為共識。

  “監察委不是簡單的合署辦公、協調案件、統籌關係,其整合反腐資源涉及組織架構、人員安排諸多方面,力度前所未有”。除了合併既有的反貪職能,李成言補充道,“必須把審計署拉進來。審計署在工作中最大的障礙就是對同級政府進行審計。在發達國家,審計部門都是獨立的,而中國的審計署還在政府序列裏,不符合政治監督邏輯。如果三地試點把審計局合併過來,資源整合必然形成硬拳頭,更能提升監督效力。”

  審計部門應納入監察委

  李成言表示,“國家監察委今後如何運作,目前還在研究試點階段,尚有很多留白。現在關鍵是推動中國監察制度往前走。哪怕是小一點的進步亦值得支持,即使處在萌芽狀態,也需要打下良好的發展基礎。相信經過十年乃至更長時間的磨合,監察體制改革未來一定會取得更大的進步。”

  肅貪風暴進入標本兼治新階段

  圖:小學美術老師帶領學校美術興趣小組同學在製作以“廉”為主題的剪紙作品/資料圖片

  李成言認為,四年來反腐風暴,可分三個階段。而國家監察委的應運而生,是水到渠成的結果。監察制度的設立,標誌着中國反腐敗進入一個標本兼治、治本逐步制度化的新階段。

  從2012年11月至2014年1月是反腐敗的第一階段。這一階段主要是以執紀監督的既有手段不斷反腐,“治標再治標,為治本贏得時間”,其典型特徵就是先抓大案要案,形成反腐態勢,贏得大家認可。十八大後反腐風暴的良好開局,快速提升了人們對執政黨的信心。

  從2014年1月到2015年1月是第二階段。這一時期,“老虎蒼蠅一起打”仍在路上,同時紀檢監察體制改革開始啟動。2014年6月,中央政治局會議審議通過《實施方案》,為紀律檢查體制改革明確了“時間表”和“路線圖”。

  “從2015年1月到2016年10月六中全會召開,中國進入完善黨規黨法、全面從嚴治黨的重要時期,這構成了反腐敗的第三階段。”十八大以來修訂以及重新制定了55個黨內準則、條例,數量之多前所未有,其中最高峰就是六中全會通過的《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》,自此形成了“從上到下、從下往上”黨內監督不留死角的反腐新格局,特別是監督直指最高權力,這在黨內監督史上從未有過。

  李成言認為,從十八大迄今,反腐風暴已歷四年,顯着成效,經驗多多。同時,反腐與法律之間的協調問題凸顯,外界出現質疑“反腐合法性”的雜音。這一背景下,為了依法治腐,深入推進良治,推出國家監察體制改革可謂順勢而生,民心所向。李成言認為,從紀檢體制改革到監察制度破題,這是一個治本逐步制度化的過程。監察委的設立,標誌着中國反腐敗進入一個標本兼治、懲防並舉的新階段。

  借鑑香港廉政公署加強監督

  圖:黨員幹部在學習《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》知識競賽現場搶答/資料圖片

  國家監察體制改革試點方案提出,監察委員會將“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”,意味着監察委將成為監督公權、遏制腐敗的“大管家”。那麼,監察委在贏得強勢與高效之同時,亦需回答外界疑慮:誰來監督監察委?

  李成言認為,多條監督路徑不可或缺:一是權力來源監督,人大授予監察委權力,監察委必須接受人大監督;未來中國將形成“一府一會兩院”四架馬車的全新格局,每年3月全國兩會上,國家監察委負責人須向全國人大匯報工作,接受全國人大監督。其二,新聞輿論等將形成針對監察委的社會監督。試點方案也提出要“強化對監察委員會自身的監督制約”。對此,李成言認為,未來國家監察委應有一個內設監督機制。同時,監察委可設置一個委員會,專門聘請社會賢達,吸納民主黨派,招攬知名人士來監督監察委,形成有效制約機制。

  “監察委應該向香港廉政公署取經。”李成言説,香港廉政公署成立以來,公眾認可度持續在80%以上。其重要原因是,有效內部監督制約機制發揮作用,內設監督在法律上獨立,可監督廉政公署負責人。它內部聘請數個委員會,由社會賢達反饋各類資訊,專門監督廉政公署執法問題,形成有效內部監督。

  反腐立法已提上日程

  此前曾有學者建議將《行政監察法》更名為《國家監察法》,以從法律層面實現對國家機關及其公務員的全覆蓋監察。對此,李成言認為,作為國家監察體制改革必不可少的舉措,相關立法修法工作一定要配套跟進,其中國家反腐敗法已提上立法日程。

  “就像此番整合反腐敗的機構資源一樣,相應的法律資源也要整合,未來都應統一到國家反腐敗法中。”習近平在2013年1月中紀委全會講話中提出要加快建立反腐敗國家立法。李成言説,現在反腐敗法已經提上日程,據悉最高人民檢察院目前已就國家反腐敗立法徵求意見並起草初稿。可以説,這部法律將為監察委員會制度提供重要的法律保障,而監察委員會亦將成為國家反腐敗法的組織保障。此外,為保障國家監察委員會改革的落實,應相應修改組織法、編制法等配套法規。

  今年11月下旬,中紀委書記王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時指出,試點過程中要把握好動態平衡,防止過猶不及。對於王岐山所説的“過猶不及”,李成言認為,應該是指一種矛盾狀態。

  “目前中國的反腐敗權力分散在監察部門、審計部門、反貪部門、預防腐敗局等機構中,現在監察體制改革一下子把這些資源都整合起來,因為沒有過往經驗,未來路線圖有待細化,或許調整力量稍大了些,或許沒有能力完全掌控,這種可能性就是一種過猶不及的矛盾狀態。”李成言指出,即便如此,也並不可怕,矯枉過正還可以及時校正。

  李成言簡介

  曾任中國監察學會副會長,現任北京大學廉政研究中心主任、北京大學中國改革理論與實踐研究中心主任、全國高校廉政研究與教育學會名譽會長、國家行政學院兼職教授。長期以來,李成言教授領導下的北京大學廉政建設研究中心致力於組織和開展腐敗與反腐敗、廉政與監察的研究項目、學術交流活動和培訓工作,推動當代中國廉政建設理論研究的發展。近年來,北京大學廉政研究中心的研究成果陸續應用於政府部門和教育部門的決策,特別是關於貪官外逃、公職人員財產申報、炫耀性腐敗行為、國有資源市場化配置、駐京辦裁撤和利益衝突等問題的研究成果,受到相關決策機構高度重視。


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責任編輯:季冰 DN012

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