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浙江試點撤鎮設市 加大力度下放地權、財權和事權

在上個月剛剛公布的浙江省2012年度小城市培育試點考核中,東陽市橫店鎮排在了「優秀」的第二名,義烏市佛堂鎮排在了「合格」的第二名。2010年底,橫店鎮被浙江省政府列入小城市培育試點以後,橫店鎮先後投巨資開展大規模城鎮基礎設施建設。

 小康2013年6月刊封面

   文|《小康》記者鄂璠

  時間拉回到九年前的一天,以原國家體改委農村司為主體成立的小城鎮改革發展中心(現更名為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心)在北京主辦「小城鎮發展改革試點工作座談會」,發改委規劃司也參加了會議。國家發改委副主任朱之鑫在會上作了題為《用科學發展觀指導小城鎮試點健康發展》的重要講話。後來,這次講話以發改委文件形式印發給各地。在那天的會上,不少小城鎮的「當家人」踴躍發言。

  1995年被國務院十一個部委列為全國小城鎮綜合改革試點鎮的浙江龍港,在1984年建鎮初期只有5個小漁村,6000人口,人均收入401元。實施小城鎮綜合改革之後,情況如何呢?龍港鎮的書記稱,龍港鎮利用改革試點的政策,改革了行政管理體制,精簡了機構人員,建立了鎮級金庫,爭取到了縣級經濟審批和管理權……改革試點十年,鎮的財政收入達到了4.02億元,居民人均收入6667元,人口達到20萬,已經成為了「小城市」。

  也許龍港鎮人並沒有想到,雖然自己所在的「小城鎮」早已具備了城市的規模,而且在2010年底還成為了浙江省首批27個小城市培育試點鎮之一,但「鎮政府」的牌子仍然沒能夠換成「市政府」的牌子。

  撤鎮設市為哪般?

  去年底,浙江日報官方微博宣稱——「浙江部分鎮有望升格為『市』」,又給龍港鎮等實力強、人口多、城區面積大的浙江中心鎮帶來了新的希望。在12月25日召開的浙江省小城市培育試點工作現場推進會傳出消息,「浙江初步考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度,爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點,將條件具備的鎮升格為小城市。」

  盡管坊間流傳,浙江這27個試點鎮中,將有一小部分會在今年內實現「撤鎮設市」,但《小康》記者在浙江采訪了解到的情況是,雖然浙江省以及各個試點鎮在全國率先做出了許多有益探索,但目前這些鎮升級為小城市並沒有明確的「時間表」。

  自從1995年國家開展小城鎮改革試點以來,小城鎮在發展過程中不僅積累了經驗,也面臨着一些「成長的煩惱」,同樣是在2004年召開的那次「小城鎮發展改革試點工作座談會」上,浙江一個鎮的書記就提出,「管理體制恐怕還得要改。80、90年代前期環境寬鬆,基層創造出許多改革發展經驗,現在一級壓一級,壓得很死,下面喘不過氣來,小城鎮發展應有一個更寬鬆的環境。」

  浙江柳市鎮的書記反映說:「我們改革的一些措施,實際上還沒有完全到位,而且也很難到位。真正有權的是縣一級政府,我們作為一個鎮,在縣一級很接近的地方,你想要分到多少的權利,是不大可能的。中央文件到地方,一級一級在變味,而到位之後又重新往回收。」這位書記舉例稱,比如教育,浙江省發文件,實行垂直管理,所有的中小學校長都收到市教委去了,但學校的債務、職責還是鎮裏的,「規劃也是這樣,任何一級政府都講規劃是龍頭,既然不是縣一級的行政的區劃,你就不能單獨做規劃。土地更不能說了,這次政策又來了一個,縣一級土地局局長都要垂直管理。我們也想通了,好多事情還得靠關係,不要講什麼權力,能夠爭取實惠就可以了。」

  應付上級的達標考核,使小城鎮政府不堪重負;政府管理體制改革還急需深化。類似的問題不僅僅在浙江呈現,其他地區亦是如此,安徽一個鎮的黨委書記說,「我們現在的工作主要分四塊,首先是財政增收,我有800多人涉及財政收入,這個事要不要帽子無所謂,你本身不搞好,就沒有帽子。第二穩定,而且是最操心的。第三是應付各種達標檢查。最後才是自謀發展。」河南的一位鎮長也明確提出了「權力日益集中於上層,工作卻不斷下放於基層」的問題……而除此之外,大家發現,小城鎮培育發展過程中還存在着形象工程、政績工程以及戶籍制度改革等問題。

  昔日座談會上,書記鎮長們提出的這些問題在近期出版的「城鎮化與社會變革」係列叢書中被披露。

  從過去到現在,再看未來,中國推進城鎮化最大的難點在哪裏?在這套叢書的主編、城市化問題專家、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來,最大的難點在於制度障礙,只有通過改革,才能破除傳統體制對城鄉和城鎮間要素的約束和限制,城鎮化帶動內需增長的潛力才能得到真正釋放。

  「鎮改市」的浙江模式

  從「鎮」到「城」的概念轉換中,當地的城市形態發生了何種變化?《小康》記者深入東陽市橫店鎮、義烏市佛堂鎮、德清市新市鎮、奉化市溪口鎮、嘉興市王江涇鎮等多個小城市試點鎮進行采訪,冀望勾勒浙江各地由鎮到城的變化軌跡。與此同時,探索當下城鎮化過程中面臨的難題與挑戰。

  小城市培育試點,浙江延續了之前「強鎮擴權」的方向,並加大了力度,在地權、財權、事權方面出台一係列配套政策,比如:

  在地權方面,給予試點鎮傾斜機制保障,縣裏支持試點鎮用地,安排一定數量的用地計劃指標,單獨切塊,直接下達到試點鎮。有的甚至直接從所轄市的指標中下達。僅2012年27個縣(市、區)實際給予試點鎮建設用地指標14599畝,鎮均540畝。

  在財權方面,試點鎮全面建立一級財政體制。有22個縣(市、區)對試點鎮實施了財政超收100%返還,土地出讓金淨收益、城鎮建設配套費實現了100%返還,僅2012年就返給試點鎮42.8億元。而2012年10億元省級專項扶持則撬動了279億元的地方財政配套資金,拉動了1229億元的全社會投入。

  在事權方面,一方面提高領導職級高配增強統籌協調能力,27個試點鎮的黨委書記職級高配全部到位,其中17個高配為縣(市、區)委常委;11個鎮長實現了職級高配,2012年新增4個。另一方面下放行政審批、執法等多項權力,鎮均擁有可直接行使的執法事項346項。

  簡政放權之後,浙江27個小城市試點鎮展現出的活力令人吃驚。

  浙江省發改委公布的數據顯示,2012年試點城市保持了「鎮均投資29.8%的增長、GDP13.7%的增速、財政12.6%的增收、城鎮化2.9個百分點的提升、非農從業人員1.7個百分點的提高」的發展態勢。

  但與此同時,我們在采訪中發現,浙江小城市培育目標中想要解決的土地稀缺的制約、人才的匱乏、城市文化塑造等仍是普遍存在的難題。浙江省決定把對小城市培育的時間延長三年,這對於各試點鎮來說是一大利好消息。

  但由此亦引發了對於城鎮化的進一步思考,浙江區域與城市發展研究中心教授陳建軍認為,發展什麼樣的小城市?孤立的、離散的、碎片化的小城市,還是發展連續的、集群的、有機聯係的小城市?是小城市發展能否成功的關鍵。他由此建議,不僅要重視一個個特定城市的建設,更要重視城市體係的建設。北京航空航天大學教授姚中秋則建議,應當把工業強鎮設立縣轄市作為行政區劃改革的突破口。也即,把這些鎮設立為建制市,賦予其以建制市的政策。在他看來,重構市制乃是本輪城鎮化的關鍵。而市制重構的突破口,在設立「縣轄市」。

  • 責任編輯:唐今

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