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「鎮改市」or「縣轄市」'

浙江在2010年選擇27個中心鎮開展小城市培育試點三年行動計劃,從城市規模、產業結構、財政體制、社會事業等各個方面進行全面體制革新。3 年後,當外界開始熱議「鎮變市」的時候,浙江卻再度提出將小城市培育工作延長3年,一些新的城鎮被納入視野 

  「鎮改市」or「縣轄市」'

  文|《小康》記者 鄂璠

  時間拉回到九年前的一天,以原國家體改委農村司為主體成立的小城鎮改革發展中心(現更名為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心)在北京主辦「小城鎮發展改革試點工作座談會」,發改委規劃司也參加了會議。國家發改委副主任朱之鑫在會上作了題為《用科學發展觀指導小城鎮試點健康發展》的重要講話。後來,這次講話以發改委文件形式印發給各地。在那天的會上,不少小城鎮的「當家人」踴躍發言。

  1995年被國務院十一個部委列為全國小城鎮綜合改革試點鎮的浙江龍港,在1984年建鎮初期只有5個小漁村,6000人口,人均收入401元。實施小城鎮綜合改革之後,情況如何呢?龍港鎮的書記稱,龍港鎮利用改革試點的政策,改革了行政管理體制,精簡了機構人員,建立了鎮級金庫,爭取到了縣級經濟審批和管理權……改革試點十年,鎮的財政收入達到了4.02億元,居民人均收入6667元,人口達到20萬,已經成為了「小城市」。

  也許龍港鎮人並沒有想到,雖然自己所在的「小城鎮」早已具備了城市的規模,而且在2010年底還成為了浙江省首批27個小城市培育試點鎮之一,但「鎮政府」的牌子仍然沒能夠換成「市政府」的牌子。

  撤鎮設市為哪般?

  去年底,浙江日報官方微博宣稱——「浙江部分鎮有望升格為『市』」,又給龍港鎮等實力強、人口多、城區面積大的浙江中心鎮帶來了新的希望。在12月25日召開的浙江省小城市培育試點工作現場推進會傳出消息,「浙江初步考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度,爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點,將條件具備的鎮升格為小城市。」

  盡管坊間流傳,浙江這27個試點鎮中,將有一小部分會在今年內實現「撤鎮設市」,但《小康》記者在浙江采訪了解到的情況是,雖然浙江省以及各個試點鎮在全國率先做出了許多有益探索,但目前這些鎮升級為小城市並沒有明確的「時間表」。

  自從1995年國家開展小城鎮改革試點以來,小城鎮在發展過程中不僅積累了經驗,也面臨着一些「成長的煩惱」,同樣是在2004年召開的那次「小城鎮發展改革試點工作座談會」上,浙江一個鎮的書記就提出,「管理體制恐怕還得要改。80、90年代前期環境寬鬆,基層創造出許多改革發展經驗,現在一級壓一級,壓得很死,下面喘不過氣來,小城鎮發展應有一個更寬鬆的環境。」

  浙江柳市鎮的書記反映說:「我們改革的一些措施,實際上還沒有完全到位,而且也很難到位。真正有權的是縣一級政府,我們作為一個鎮,在縣一級很接近的地方,你想要分到多少的權利,是不大可能的。中央文件到地方,一級一級在變味,而到位之後又重新往回收。」這位書記舉例稱,比如教育,浙江省發文件,實行垂直管理,所有的中小學校長都收到市教委去了,但學校的債務、職責還是鎮裏的,「規劃也是這樣,任何一級政府都講規劃是龍頭,既然不是縣一級的行政的區劃,你就不能單獨做規劃。土地更不能說了,這次政策又來了一個,縣一級土地局局長都要垂直管理。我們也想通了,好多事情還得靠關係,不要講什麼權力,能夠爭取實惠就可以了。」

  應付上級的達標考核,使小城鎮政府不堪重負;政府管理體制改革還急需深化。類似的問題不僅僅在浙江呈現,其他地區亦是如此,安徽一個鎮的黨委書記說,「我們現在的工作主要分四塊,首先是財政增收,我有800多人涉及財政收入,這個事要不要帽子無所謂,你本身不搞好,就沒有帽子。第二穩定,而且是最操心的。第三是應付各種達標檢查。最後才是自謀發展。」河南的一位鎮長也明確提出了「權力日益集中於上層,工作卻不斷下放於基層」的問題……而除此之外,大家發現,小城鎮培育發展過程中還存在着形象工程、政績工程以及戶籍制度改革等問題。

  昔日座談會上,書記鎮長們提出的這些問題在近期出版的「城鎮化與社會變革」係列叢書中被披露。

  從過去到現在,再看未來,中國推進城鎮化最大的難點在哪裏?在這套叢書的主編、城市化問題專家、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來,最大的難點在於制度障礙,只有通過改革,才能破除傳統體制對城鄉和城鎮間要素的約束和限制,城鎮化帶動內需增長的潛力才能得到真正釋放。

  「鎮改市」的浙江模式

  從「鎮」到「城」的概念轉換中,當地的城市形態發生了何種變化?《小康》記者深入東陽市橫店鎮、義烏市佛堂鎮、德清市新市鎮、奉化市溪口鎮、嘉興市王江涇鎮等多個小城市試點鎮進行采訪,冀望勾勒浙江各地由鎮到城的變化軌跡。與此同時,探索當下城鎮化過程中面臨的難題與挑戰。

  小城市培育試點,浙江延續了之前「強鎮擴權」的方向,並加大了力度,在地權、財權、事權方面出台一係列配套政策,比如:

  在地權方面,給予試點鎮傾斜機制保障,縣裏支持試點鎮用地,安排一定數量的用地計劃指標,單獨切塊,直接下達到試點鎮。有的甚至直接從所轄市的指標中下達。僅2012年27個縣(市、區)實際給予試點鎮建設用地指標14599畝,鎮均540畝。

  在財權方面,試點鎮全面建立一級財政體制。有22個縣(市、區)對試點鎮實施了財政超收100%返還,土地出讓金淨收益、城鎮建設配套費實現了100%返還,僅2012年就返給試點鎮42.8億元。而2012年10億元省級專項扶持則撬動了279億元的地方財政配套資金,拉動了1229億元的全社會投入。

  在事權方面,一方面提高領導職級高配增強統籌協調能力,27個試點鎮的黨委書記職級高配全部到位,其中17個高配為縣(市、區)委常委;11個鎮長實現了職級高配,2012年新增4個。另一方面下放行政審批、執法等多項權力,鎮均擁有可直接行使的執法事項346項。

  簡政放權之後,浙江27個小城市試點鎮展現出的活力令人吃驚。

  浙江省發改委公布的數據顯示,2012年試點城市保持了「鎮均投資29.8%的增長、GDP13.7%的增速、財政12.6%的增收、城鎮化2.9個百分點的提升、非農從業人員1.7個百分點的提高」的發展態勢。

  但與此同時,我們在采訪中發現,浙江小城市培育目標中想要解決的土地稀缺的制約、人才的匱乏、城市文化塑造等仍是普遍存在的難題。浙江省決定把對小城市培育的時間延長三年,這對於各試點鎮來說是一大利好消息。

  但由此亦引發了對於城鎮化的進一步思考,浙江區域與城市發展研究中心教授陳建軍認為,發展什麼樣的小城市?孤立的、離散的、碎片化的小城市,還是發展連續的、集群的、有機聯係的小城市?是小城市發展能否成功的關鍵。他由此建議,不僅要重視一個個特定城市的建設,更要重視城市體係的建設。北京航空航天大學教授姚中秋則建議,應當把工業強鎮設立縣轄市作為行政區劃改革的突破口。也即,把這些鎮設立為建制市,賦予其以建制市的政策。在他看來,重構市制乃是本輪城鎮化的關鍵。而市制重構的突破口,在設立「縣轄市」。

  浙江小城市發展的路徑抉擇

  在每次改革和發展的大轉折面前,浙江人總是能夠依據自己的資源稟賦、路徑依賴、發展邏輯,走出具有浙江特色的發展道路,當這些創新和浙江社會經濟發展的良好表現聯係在一起時,浙江的行為就會吸引全國的目光,但如果不是從更深和更廣闊的背景下認識到浙江的特點及所面臨的挑戰,追隨可能會變得盲目

  文|浙江大學區域與城市發展研究中心教授 陳建軍

  浙江的小城市建設,是和浙江的小城鎮發展緊密相關的。浙江自然條件相對較好,人口密度也高,自古以來就是經濟發達之地,由此導致浙江的小城鎮的發達。有關數據顯示,2010年,浙江共有334個鎮進入了全國千強鎮的行列,占三分之一強,全省人口超過5萬、財政收入超過5億的大鎮共51個,這為浙江目前推進的小城市發展試點工作提供的堅實的物質基礎。

  小城市發展面臨的挑戰

  浙江小城市發展的產業基礎是農村工業化而來的中小企業集聚,小城市發展的財政基礎是省管縣的財政體制。

  20世紀80年代以來農村工業化推動了浙江經濟的高速增長,同時也使得一大批小城鎮湧現出來了,農村工業化和小城鎮,像一對孿生兄弟,支撐着浙江經濟的半壁江山,並成為浙江經濟最具活力的部分,適應這種狀況,早在20世紀80年代,浙江就有了小城鎮發展戰略。著名的社會學家費孝通把當時的溫州模式概括為「小城鎮、大市場」,這在某種程度上也是浙江的經濟社會發展的特征。但是很快,小城鎮的發展遇到了瓶頸,上世紀90年代,人們這樣形容着浙江的城市化:「走過一村又一村,村村像城鎮;走過一鎮又一鎮,鎮鎮像農村」。最典型的如杭州灣南岸連接杭州到寧波的省道,在很多地段幾乎形同一條市內交通幹道,車行幾十公裏,看不到農田的影子,只見公路兩邊都是前店後廠式的家庭作坊和帶有浙江鄉村特點的排屋。隨着這些家庭作坊和小微企業的發展,環境問題的壓力也越來越大。小城鎮的發展模式走到了頭。20世紀90年代以後,浙江省開始醞釀大城市發展戰略,但是卻沒有太多的資源支撐這個戰略,浙江的財政體制是省管縣體制,即縣級財政直接向省級財政負責,中心城市和縣之間沒有財政聯係。在這一波大城市發展戰略中,杭州市將周圍的蕭山市和余杭市並入了杭州市區的版圖,這使得杭州市的GDP總量進入了長三角前三的位置,但是依舊沒有觸動省管縣體制。蕭山和余杭,雖說成為杭州的市區的一部分,但財政依舊是獨立於杭州市本級之外。發展大城市需要的投入顯然不可能依靠中心城市統一地區財政收入來支撐,好在浙江的快速的市場化進程提供了城市化的新動力,這就是推進房地產業的發展。在全國,浙江的房地產業啟動得相對較早,早在第十個五年計劃時期(2000-2005年),杭州市就提出「遊在杭州、住在杭州、學在杭州、創業在杭州」的城市發展戰略,這個戰略在實行過程中發揮了最大潛能的實際上是「住在杭州」。房地產業成為新世紀推動浙江城市化的主要動力,在房地產業的推動下,浙江的主要城市,如杭州、寧波、溫州等地的房價迅速衝上了中國第一梯隊,像杭州這樣的城市,在全國房地產商眼裏,儼然成為和上海、北京相提並論的「一線城市」。以上回顧可以使我們看到,浙江省迄今為止的兩條城市化主線,一條是農村工業化帶動的城鎮化的道路,其結果是在形成一大批工業強鎮的同時,也帶來了難以承受的土地資源的非集約利用和環境破壞的沉重代價,以及大量的半鄉半城形態的空間集聚體。另一條是房地產業推動的城市化道路,其在迅速改變省內各大城市面貌的同時也帶來了房地產商的暴走和房地產價格的飆升,由此帶來的社會矛盾和環境壓力,同樣也很快使得這樣的城市化走到了頭。浙江在2010年再次提出發展小城市戰略,就是在這樣的背景下提出來的。

  就像工業化有其固有的邏輯一樣。城市化也有其全世界共同的規律。這主要體現在城市化四個方面的特征的協調:人口的集聚、二三產業的集聚、基礎設施的完備和城市文明的形成。分別表示人口的城市化、產業的城市化、空間的城市化和文化的城市化。以此來衡量浙江小城市發展,我們不難發現,其面臨的挑戰依舊嚴峻。特別是在如何實現產業升級、提供科教文衛產品,構建完備的基礎設施建設和形成城市文明方面還有許多路要走。

  更應關注小城市發展的群體效應

  浙江目前正在進行的27個小城市建設試點,帶有兩個特點,體制創新和財政投入,前者是延續了浙江體制改革的傳統做法,進一步下放權力,將過去縣級或地級市才具有的行政審批權下放給列入小城市試點的中心鎮,期望依托列入試點的中心鎮較為強大的財力,加之以省財政適當補助的方法來改善原有小城鎮建設的短腿,將原來半鄉半城狀態的「小城鎮」建設成為基礎設施配置和公共服務和大城市基本無差異,只是人口和空間規模較小的「小城市」。

  但一個關鍵問題依舊沒有解決,這就是稀缺資源利用的規模經濟問題。當下要素資源的稀缺是城市發展的主要瓶頸,這不僅僅指資本要素,最關鍵的還是高端稀缺資源,譬如,科教文衛事業發展以及其他公共事業和產業轉型所需要的高端人才、信息資源和文化資源,以及這些資源集聚後產生的城市創新功能,小城市能否實現這些資源的充分供給,如果不能,又如何保持小城市的發展魅力?

  解決這個問題的關鍵在於不僅要關注單個小城市的發展,更要關注小城市發展的群體效應,關注小城市和其他城市間的聯動,關注區域城市體係的建設和一體化程度。明確地說,發展什麼樣的小城市?孤立的、離散的、碎片化的小城市,還是發展連續的、集群的、有機聯係的小城市?這是小城市發展能否成功的關鍵。

  有人以歐洲的例子來證明,以為發展小城市是一條可行的城市化道路,但仔細觀察,不難發現,歐洲以及一些發達國家的小城市的成功,表面上看似乎是一係列特定的單個小城市的成功,但實際上這些小城市的成功發展,是建立在歐洲作為發達國家發達地區完備的社會基礎設施,快捷的交通、通訊條件,同質化的社會經濟和保障要素自由流動的體制機條件之上的。在那裏,任何一個小城市,其背後支撐的都是一個由快捷的交通網絡和一體化的體制機制構成的城市體係和城市集群。由此可見,構建適合小城市健康發展的城市聯動發展體制和機制,構建由中心大城市帶動的大中小城市協調發展的城市體係,以充分發揮小城市之長,彌補小城市之短,這可能是小城市發展能否獲得成功的關鍵所在。

  推動小城市發展,這本身沒有錯,特別是在浙江省,農村工業化帶動的一大批半鄉半城的小城鎮,有必要通過加快小城市發展步伐改造成為真正的城市。小城市的魅力在於它的功能的特化,雖然小,但是有特點,就能保持城市競爭力的實現。小城市成功發展的另一個關鍵在於其居民又必須能像大城市居民一樣獲得全方位的城市功能的配套服務,而功能特化的小城市肯定會在某一功能上有所缺失。尺有所長,寸有所短,這就需要保證小城市能方便、快捷、低成本地從周邊的其他城市,包括大城市、中等城市或其他小城市獲取功能補充,建設小城市,就必須充分考慮這一城市間的功能互補的問題。

  從以上分析來看,筆者認為,推進城市化,無論是發展中心城市、大城市還是發展小城市,甚至是小城鎮,不僅要重視一個個特定城市的建設,更要重視城市體係的建設。在推進中心大城市建設的時候,要重視大城市對周邊中小城市乃至全區域的帶動和輻射功能,在發展小城市時,要關注小城市和全區域的城市體係的聯動發展問題。

  為了實現這個目標,我們不難發現,推進城市化,從某一特定區域來說,其核心的問題實際上是區域一體化的問題,這包括如何構建合理的有利於城市體係發育成長的有分有合的財政體制和財稅制度,構建涵蓋全區域公共服務和科教文衛等社會服務的一體化的體制和機制,推動地區間要素的合理自由流動,以及構建區域內外各城市間的無縫對接的快捷的大眾交通體係和通訊體係等。

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  • 責任編輯:李歡

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